2013年國(guó)家公務(wù)員考試申論熱點(diǎn)：走出“坐等風(fēng)險(xiǎn)”的應(yīng)急管理

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　　【事件】

　　7.21日，北京遭遇暴雨天氣致使城市內(nèi)澇，造成巨大損失，截止目前官方統(tǒng)計(jì)死亡人數(shù)37人。在新浪樂(lè)居25日舉辦的城市內(nèi)澇論壇上，與會(huì)嘉賓北京市規(guī)劃協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)高毅存、北京博地瀾屋建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)所所長(zhǎng)蘇文以及機(jī)電所主任工程師魯宏志、天谷監(jiān)理公司經(jīng)理李建民分別從專(zhuān)業(yè)角度，分析了造成此次北京內(nèi)澇的主要原因，并表示此次內(nèi)澇政府應(yīng)負(fù)首要責(zé)任，需加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理，應(yīng)“設(shè)施先行”而非“設(shè)施滯后”。

　　【國(guó)外排水】

　　東京：建世界最先進(jìn)排水系統(tǒng)

　　日本是個(gè)臺(tái)風(fēng)多發(fā)國(guó)家，臺(tái)風(fēng)季節(jié)首都圈地區(qū)也經(jīng)常降暴雨，但東京卻很少出現(xiàn)內(nèi)澇。首先，東京設(shè)有先進(jìn)的降雨信息系統(tǒng)來(lái)預(yù)測(cè)和統(tǒng)計(jì)各種降雨數(shù)據(jù)，再進(jìn)行各地的排水調(diào)度。其次，暴雨后東京路上不積水得益于人工建造的“川”。類(lèi)似壕溝的“川”密布東京都，排澇作用非常大，所有細(xì)小水道都通往“川”，再通過(guò)比“川”更深更寬的地下水道通入東京灣進(jìn)海。

　　此外，東京投資2400億日元（約合人民幣200億元），耗時(shí)14年（1992年—2006年）建成了堪稱(chēng)世界上最先進(jìn)的下水道排水系統(tǒng)——首都圈外圍排水道，整個(gè)排水系統(tǒng)的排水標(biāo)準(zhǔn)是“五至十年一遇”，全長(zhǎng)6.3公里，包含5根直徑30米、深60米用管道聯(lián)通的豎井和1個(gè)調(diào)壓水槽，系統(tǒng)總儲(chǔ)水量達(dá)67萬(wàn)立方米。

　　倫敦：河流下方建排水隧道

　　英國(guó)首都倫敦的排水系統(tǒng)建于19世紀(jì)中期維多利亞時(shí)代，距今超過(guò)150年歷史。1865年，倫敦共修建了超過(guò)20000公里的排水工程，構(gòu)成了倫敦排水系統(tǒng)的基礎(chǔ)。

　　2007年，倫敦政府投入17億英鎊實(shí)施“泰晤士隧道”方案，即在泰晤士河下方建設(shè)一條長(zhǎng)35公里、最深處達(dá)75米的“深層排水隧道”。隧道將連接34條位于“污染最嚴(yán)重”地帶的下水道，有效阻止未經(jīng)處理的污水在降雨的時(shí)候流入泰晤士河。

　　2011年，倫敦泰晤士河水務(wù)公司又投資36億英鎊修建一條近40公里長(zhǎng)的超級(jí)污水排水溝，據(jù)稱(chēng)能有效吸納污水，并能解決泰晤士河100年的污染問(wèn)題。

　　巴黎：排水系統(tǒng)復(fù)雜多樣

　　突如其來(lái)的暴雨是對(duì)城市排水系統(tǒng)的重大考驗(yàn)。經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，法國(guó)巴黎的地下排水系統(tǒng)總長(zhǎng)近2400公里，成為世界上排水系統(tǒng)最為復(fù)雜的城市之一。

　　巴黎的排水系統(tǒng)總體上分為5級(jí)排水管道，從下水道到主渠道可供維修人員進(jìn)入檢查、維修、排污。維護(hù)人員可持終端設(shè)備到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行維護(hù)，每年至少兩次。近年來(lái)，巴黎市還興建了3條地下蓄水隧道和8個(gè)蓄水池，蓄水能力達(dá)到80多萬(wàn)立方米，從而緩解暴雨來(lái)襲時(shí)城市排水的壓力。

　　柏林：推行“雨水費(fèi)”制度

　　從1873年興建第一條下水道開(kāi)始，德國(guó)柏林至今已建成總長(zhǎng)9300公里的下水道系統(tǒng)，其75%的下水道采用雨水和污水分別處理的獨(dú)立排水系統(tǒng)。

　　柏林在全國(guó)較早實(shí)施了“雨水費(fèi)”制度。無(wú)論是私人房屋還是工廠企業(yè)，直接向下水道排放雨水必須按房屋的不滲水面積，交納每平方米1.84歐元的費(fèi)用，采取雨水處理措施的用戶(hù)可獲得減免優(yōu)惠。柏林市中心的波茨坦廣場(chǎng)，19棟高層辦公樓的屋頂雨水都被收集起來(lái)，儲(chǔ)存在五個(gè)地下水庫(kù)，每年儲(chǔ)水量可達(dá)2.3萬(wàn)立方米。

　　鹿特丹：水廣場(chǎng)一舉三得

　　歐洲最大的海港城、荷蘭第二大城市鹿特丹的海拔低于海平面，卻鮮有“水漫金山”式的澤國(guó)景象，這得益于其完善的排水系統(tǒng)。為了從源頭上對(duì)降雨進(jìn)行分流和吸收，該城鋪設(shè)了透水性能好的磚塊，并根據(jù)一定坡度向周?chē)�綠地透水。實(shí)施多年的“屋頂綠化計(jì)劃”更是讓屋頂發(fā)揮“吸水海綿”的作用，減緩雨水進(jìn)入地表的速度。該城正計(jì)劃新建“水廣場(chǎng)”。水廣場(chǎng)順地勢(shì)而建，由水池和溝槽組成，相連形成一個(gè)巨大的可循環(huán)網(wǎng)絡(luò)。水廣場(chǎng)大部分時(shí)間是干燥的，供民眾休閑娛樂(lè)。下小雨時(shí)，溝槽中的水會(huì)流至水池，形成天然水景，遇到暴雨時(shí)即刻變身為高效的防澇系統(tǒng)。

　　走出“坐等風(fēng)險(xiǎn)”的中國(guó)式應(yīng)急管理

　　“中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目啟動(dòng)暨中歐應(yīng)急管理學(xué)院揭牌儀式”近日在國(guó)家行政學(xué)院舉行，這意味著中國(guó)和歐盟從2010年開(kāi)始協(xié)力推進(jìn)的中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目正式啟動(dòng)。

　　“現(xiàn)在世界面臨的發(fā)展機(jī)遇增多，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)也在增加，應(yīng)對(duì)和管理各種風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，已成為國(guó)際社會(huì)和世界各國(guó)政府共同面臨的重大課題。”國(guó)家行政學(xué)院黨委書(shū)記、常務(wù)副院長(zhǎng)李建華說(shuō)。

　　據(jù)李建華介紹，中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目包括能力建設(shè)、應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)、政策開(kāi)發(fā)與對(duì)話(huà)等三方面內(nèi)容。“歐盟國(guó)家在包括應(yīng)急管理組織體系、管理制度、硬件建設(shè)和技能培訓(xùn)等方面積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，值得中國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。”

　　在國(guó)外，應(yīng)急管理也被稱(chēng)為“危機(jī)管理”，是指在事件發(fā)生以后如何在第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急處置、緊急救援，如何用最小的成本、以最快的速度把它的損失減到最小而進(jìn)行的一種管理。

　　“從2003年‘非典’爆發(fā)，中國(guó)自上而下開(kāi)始十分重視應(yīng)急管理。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李成言對(duì)《瞭望》新聞周刊說(shuō)，“中國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展，雖起步較晚，但卻在磨礪中得到快速成長(zhǎng)。”

　　“一案三制”的特色體系

　　20世紀(jì)80年代以前，“應(yīng)急管理”在全球范圍內(nèi)，還是一個(gè)較為陌生的詞匯。自從1982年美國(guó)強(qiáng)生公司發(fā)生“泰勒諾膠囊”投毒事件，才使應(yīng)急管理成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的話(huà)題。

　　2003年抗擊“非典”一役，使這年成為中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的起步之年。同年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急預(yù)案工作小組正式成立，以制定、修訂應(yīng)急預(yù)案和建立健全應(yīng)急體制、機(jī)制、法制（簡(jiǎn)稱(chēng)“一案三制”）為核心的中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)全面起步。

　　目前“一案三制”已成為具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系。應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，已建立了一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。

　　應(yīng)急體制建設(shè)方面，中國(guó)以各級(jí)政府成立“應(yīng)急管理辦公室”并強(qiáng)化其“綜合協(xié)調(diào)職能”為標(biāo)志，已基本形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)同、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制架構(gòu)。

　　應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方面，建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮，功能齊全，反應(yīng)靈敏，協(xié)調(diào)有序，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。

　　同時(shí)，應(yīng)急法制建設(shè)方面逐步走向法制化、制度化和規(guī)范化。特別是2007年8月30日《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的發(fā)布，更是中國(guó)“一案三制”建設(shè)的飛躍。

　　盡管近年中國(guó)應(yīng)急管理水平有較大提高，但仍有諸多可完善之處。

　　國(guó)務(wù)院參事、經(jīng)濟(jì)學(xué)家任玉嶺直言：“我國(guó)的應(yīng)急管理似乎過(guò)分注重了對(duì)應(yīng)急事件的嚴(yán)管，而忽略了如何減少應(yīng)急事件。這二者之間，應(yīng)該是后者為本。”

　　事實(shí)上，當(dāng)前民眾普遍缺乏自救、救護(hù)的防災(zāi)意識(shí)和能力，也是中國(guó)應(yīng)急管理中存在的重要問(wèn)題，與發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距。

　　轉(zhuǎn)型期的嚴(yán)峻考驗(yàn)

　　“作為世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，中國(guó)災(zāi)害分布地域廣、種類(lèi)多、發(fā)生頻率高。尤其近年來(lái)，極端氣候事件頻現(xiàn)，中強(qiáng)地震呈活躍趨勢(shì)，自然災(zāi)害及其衍生、次生災(zāi)害的危害性進(jìn)一步加大。”汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授鄢圣華接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為。

　　“城市化進(jìn)程不斷加快，一些重特大疫情時(shí)有發(fā)生，因人口流動(dòng)量的加大和流動(dòng)速度的加快，更使疾病的防控難度加大。”鄢圣華說(shuō)。

　　“由于腐敗現(xiàn)象還沒(méi)得到有效遏制、管制機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，在公共安全、公共衛(wèi)生、就業(yè)、職業(yè)場(chǎng)所安全及環(huán)境保護(hù)等社會(huì)管制領(lǐng)域，公共事件時(shí)有發(fā)生。”鄢圣華指出，“近來(lái)發(fā)生的藥物食品安全事件，如毒膠囊事件，還與媒體不能及時(shí)有效地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用有關(guān)。”

　　“中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也致使資源、能源、運(yùn)輸供給長(zhǎng)期偏緊，再加上一些地方和企業(yè)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，安全責(zé)任不落實(shí)、監(jiān)管不到位，也使生產(chǎn)安全事故存在較高的發(fā)生幾率。”李成言說(shuō)。

　　在李成言看來(lái)，中國(guó)正處在急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)深層次矛盾累積，群發(fā)性事件時(shí)常發(fā)生，應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和挑戰(zhàn)的艱巨性、復(fù)雜性不可低估，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)艱巨。

　　“當(dāng)前，公共事件仍處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，能有效預(yù)防和化解危機(jī)，是各級(jí)官員執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)。”李成言舉例說(shuō)，“比如石首事件、甕安事件、三鹿奶粉事件，地方政府處理得不盡如人意，因此主要官員都被問(wèn)責(zé)。”

　　在中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授魯照旺看來(lái)，公共事件不僅在發(fā)生時(shí)對(duì)民眾的行為及心理產(chǎn)生巨大沖擊，而且相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，均會(huì)持續(xù)影響政府后繼的風(fēng)險(xiǎn)決策，從而對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生更深遠(yuǎn)的影響。

　　官員的“必修課”

　　“我總擔(dān)心轄區(qū)內(nèi)出事，也在琢磨一旦出了什么事，該采取什么措施解決。”在北京的一次重要會(huì)議上，南方某市一位市長(zhǎng)向本刊記者坦言，“現(xiàn)在做官也很累，時(shí)刻像坐在‘火山口’上，不知何時(shí)會(huì)噴發(fā)。”

　　這位市長(zhǎng)的感受，是不少地方“一把手”的心理寫(xiě)照。對(duì)于公共事件，他們開(kāi)始由以前的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)預(yù)防和化解。這既有來(lái)自不斷健全的“官員問(wèn)責(zé)制”的推動(dòng)，也有來(lái)自社會(huì)輿論的壓力。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，在中國(guó)各級(jí)政府管理體系中，應(yīng)急管理還是一塊需要加速整修的“短板”，也是中國(guó)官員的一門(mén)“必修課”。

　　2009年8月底，首個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)急管理培訓(xùn)基地在國(guó)家行政學(xué)院掛牌，開(kāi)始采用案例教學(xué)對(duì)高中級(jí)官員進(jìn)行輪訓(xùn)。迄今為止，已先后舉辦了首期廳局級(jí)公務(wù)員應(yīng)急管理專(zhuān)題研討班、省部級(jí)干部“突發(fā)事件應(yīng)急管理”專(zhuān)題研討班、“中歐預(yù)警及應(yīng)急管理研討會(huì)”等。有些地方不但選派官員到國(guó)內(nèi)高校培訓(xùn)應(yīng)急管理課程，還派到國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

　　隨著各地應(yīng)急管理人才需求量不斷增加，一些高校相關(guān)專(zhuān)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。2008年，廣東暨南大學(xué)領(lǐng)國(guó)內(nèi)高校之先，率先開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理方向?qū)�業(yè)，培養(yǎng)危機(jī)評(píng)估和應(yīng)急管理工作的專(zhuān)門(mén)人才。

　　2011年12月16日，來(lái)自泛珠三角9個(gè)省、區(qū)、市政府分管應(yīng)急管理工作的副秘書(shū)長(zhǎng)和應(yīng)急辦主任齊聚暨南大學(xué)，為即將畢業(yè)的“中國(guó)應(yīng)急管理第一班”的學(xué)生們提供就業(yè)咨詢(xún)，畢業(yè)生一時(shí)炙手可熱。

　　據(jù)了解，暨南大學(xué)之后，多所高校紛紛開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)。2010年5月22日，河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院正式成立。作為應(yīng)急管理教育工作委員會(huì)掛靠單位，河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院擁有公共安全管理和公共事業(yè)管理（應(yīng)急管理方向與安全社區(qū)建設(shè)方向）兩個(gè)本科專(zhuān)業(yè)。

　　2010年9月，電子科技大學(xué)中山學(xué)院新增設(shè)了危機(jī)與應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)，成為目前國(guó)內(nèi)第三所設(shè)立此專(zhuān)業(yè)的大學(xué)。

　　從專(zhuān)業(yè)需求出發(fā)，當(dāng)前一些地方政府不但從高校招聘應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生，還不斷派官員到高校在職學(xué)習(xí)。而與此形成鮮明對(duì)比的是，目前國(guó)內(nèi)專(zhuān)設(shè)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)的高校很少，更多是掛在行政管理專(zhuān)業(yè)里。

　　“要把這個(gè)學(xué)科真正落地、生根、開(kāi)花結(jié)果，還有一些路要走，有一些任務(wù)要完成。”國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心副教授鐘開(kāi)斌認(rèn)為。

　　“應(yīng)急管理是一個(gè)多學(xué)科、應(yīng)用性、綜合性強(qiáng)的學(xué)科領(lǐng)域，需深入研究應(yīng)急管理學(xué)科體系的內(nèi)在邏輯與規(guī)律。”鐘開(kāi)斌說(shuō)，“當(dāng)前有必要開(kāi)展研究生學(xué)歷教育，加強(qiáng)綜合性管理人才培養(yǎng)。”

　　全面推進(jìn)應(yīng)急體制機(jī)制

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與幾年前相比已大大增強(qiáng)，但政府應(yīng)急管理水平提高仍有很大空間。

　　有關(guān)專(zhuān)家建議，利用多種方式，對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理教育，進(jìn)行應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的培訓(xùn)實(shí)踐，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，特別是預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等知識(shí)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提高自救、互救能力，形成全民動(dòng)員、預(yù)防為主、全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)的局面。

　　“當(dāng)前整個(gè)國(guó)際減災(zāi)，已由單向逐漸向綜合轉(zhuǎn)變，由減輕災(zāi)害向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，由一個(gè)國(guó)家減災(zāi)向全球減災(zāi)和區(qū)域聯(lián)合減災(zāi)轉(zhuǎn)變。”李成言說(shuō)，“中國(guó)也應(yīng)將應(yīng)急管理與風(fēng)險(xiǎn)管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)防范，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，為應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)提供先進(jìn)的物質(zhì)技術(shù)保障。”

　　“預(yù)警在減少突發(fā)事件危害方面作用非常明顯。”國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心博士、講師董澤宇舉例說(shuō)，“比如2004年的印度洋海嘯，當(dāng)時(shí)造成將近三十萬(wàn)人遇難，主要原因在于缺少預(yù)警系統(tǒng)，沒(méi)有向游客發(fā)出預(yù)警。”

　　“目前我國(guó)在預(yù)警方面相當(dāng)重視，也在積極投入，包括2010年國(guó)家發(fā)改委審批通過(guò)《國(guó)家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，各地都在建設(shè)預(yù)警，但是還存在很多問(wèn)題，比較粗放。這就要求我們按照積極相應(yīng)的原則建設(shè)行動(dòng)導(dǎo)向預(yù)警體系。”董澤宇說(shuō)。

　　針對(duì)中國(guó)應(yīng)急管理的未來(lái)發(fā)展，國(guó)家行政學(xué)院原常務(wù)副院長(zhǎng)魏禮群指出，首先要做的工作就是“全面推進(jìn)應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)”，以提高基層應(yīng)急能力為重點(diǎn)，理順各級(jí)應(yīng)急管理體制，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)，完善應(yīng)急決策指揮機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)“快速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”。

　　從當(dāng)前基層應(yīng)急能力不夠，投入有限的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)。魏禮群認(rèn)為，應(yīng)加大應(yīng)急管理的投入，建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方參與的籌資機(jī)制。同時(shí)還要加快建立國(guó)家巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，建立應(yīng)急管理公益性基金，提高災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，有效分散風(fēng)險(xiǎn)、減少損失。

　　“不能一說(shuō)加強(qiáng)應(yīng)急管理，就增加機(jī)構(gòu)，就增加公安隊(duì)伍。”任玉嶺建議，一是促進(jìn)應(yīng)急管理隊(duì)伍恪守職責(zé)，避免矛盾的累積和事態(tài)的發(fā)展與擴(kuò)大。二是處理好“管與放”、“疏與堵”的辯證關(guān)系，切忌以管代替一切，更要防“以暴易暴”。三是縮小收入差距，推進(jìn)均衡發(fā)展，是減少應(yīng)急事件的重要條件。

　　“除健全、完善‘一案三制’外，應(yīng)急管理要充分依靠社會(huì)力量。”魯照旺表示，“在公共事件發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)急管理是否能取得成效，民眾與政府之間的相互信任，具有決定性的作用。”

　　“由于公共事件具有危險(xiǎn)性、緊迫性和不確定性等特征，必須及時(shí)處理，所以?xún)H有政府的參與是不夠的。”魯照旺認(rèn)為，“民眾參與應(yīng)急管理，可以凝集整個(gè)社會(huì)的力量，有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定和公眾對(duì)公共危機(jī)決策的認(rèn)同。”

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