簡政放權(quán)回到法治軌道，權(quán)力須首先守法才可能

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政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，近來被再次提到前所未有的高度。進一步取消和下放行政審批事項，其實旨在對行政權(quán)力的規(guī)范與約束。日前，行政法學(xué)者、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年接受媒體專訪，回顧行政立法近三十年歷程，強調(diào)“行政法系的立法過程，是政府權(quán)力收縮的過程，更折射了市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的路徑較量”。

推進行政審批制度的縱深改革，在越來越多的場合被賦以“壯士斷腕”的力道，究其原因在于行政權(quán)力收縮本身，涉及到方方面面的既有利益與部門利益，在“自我革命”的邏輯范疇內(nèi)，要真正做到“明令取消的，要不折不扣地放給市場、社會，不得截留”，殊為不易。而具象化到制度層面，對行政審批制度的改革，終究難以繞過包括《行政許可法》在內(nèi)一攬子行政法律的審視和打量。

所謂行政許可，指的是行政機關(guān)依公民、法人申請，審查并準予其從事特定活動的行為。對行政許可特性的解讀，學(xué)界角度各異，賦權(quán)抑或?qū)�禁止行為的解禁，見仁見智。于公民、法人而言，“法無禁止即自由”的原則決定了，行政許可的設(shè)定更多屬于恢復(fù)行政相對人自由的行為，而非某項權(quán)利的授予。對社會成員普遍限制(或禁止)、同時依申請而有限度許可的實質(zhì)，根源上是基于特定行為的潛在危險性，這讓行政許可本身注定成為一種特例，而非對所有社會行為的普遍約束。政府管的多少與政府的好壞之間，在此節(jié)點上建立了聯(lián)系。

2004年6月，《行政許可法》制定出臺，對行政許可的設(shè)定權(quán)設(shè)定了較明確的界限，部門規(guī)章不再擁有設(shè)定行政許可權(quán)力。但就在《行政許可法》生效前兩天，“確需保留的500項行政審批項目”前置性地被設(shè)定了行政許可；該法頒行后，又出現(xiàn)所謂“非行政許可審批”的概念，首次開列211個非行政許可審批項目。就是從那時起，一度被等同化理解的行政許可與行政審批，被刻意區(qū)別對待。此后，各地更是大量存在變相設(shè)立行政審批的現(xiàn)象�！缎姓�許可法》作為試圖對行政權(quán)力進行有效限制的法律規(guī)范，其頒行伊始其實就已經(jīng)面臨妥協(xié)與讓步的難題。

目前正在進行的行政審批制度改革，對其制度背景與目的訴求的理解，有必要回到以《行政許可法》為核心的行政法治化軌道。中央層面，目前已取消、下放334項行政審批等事項，成績或算可觀，但對通盤改革的觀察仍須首先對現(xiàn)有行政審批事項做造冊統(tǒng)計，并用《行政許可法》的精神與標準去逐一衡量、審定。此前地方性試點時屢屢提到下大力氣放權(quán)的標準，在于“可取消可不取消的，要下決心取消；可放權(quán)可不放權(quán)的，要下決心放權(quán)”，目前需要厘清的恰恰就是對取消、放權(quán)的“可與不可”判斷標準，改變“既是運動員，又是裁判員”的改革主體一元化局面。

日前，國務(wù)院總理李克強表示，政府改革這篇大文章，“中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整體構(gòu)思，通盤考慮，上下貫通，把整篇文章做好，更多釋放市場活力”。行政權(quán)力收縮回到其應(yīng)負起責(zé)任的那個范疇，將市場的還給市場，表面看在于具體審批項目數(shù)量的減少，但卻并不意味著行政機關(guān)法定職責(zé)的棄守，在減少事前審批的同時，事中、事后的監(jiān)管、規(guī)范是需要同時加強的方面。一個自由開放、公平競爭的市場環(huán)境，不可能與肆意妄為、不受限制的權(quán)力共存，它一定是權(quán)力變得謙卑、得到有效約束的結(jié)果。

行政審批制度改革的縱深化發(fā)展，就是要逐步改變目前由行政部門自身主導(dǎo)“放與不放”判斷權(quán)的現(xiàn)狀，讓行政法治原則對行政權(quán)力本身進行無死角覆蓋。具體而言，首先便是用《行政許可法》所已經(jīng)確立的原則逐一審核現(xiàn)有行政許可類行為的必要性、合法性，進而列出放權(quán)清單與改革時間表。行政審批制度改革除了“自我改革”的屬性，還應(yīng)當(dāng)注入法律的約束，讓改革本身回歸法治軌道，首先就是要尊重法治精神與法律規(guī)則。行政權(quán)力的第一角色，必須是守法者，才能讓合格的執(zhí)法者成為可能。

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