農村土地制度改革應賦予農民更多的財產權利

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　　朱迅垚

　　近日，安徽寧國推出《寧國市農村宅基地退出辦法（試行）》。土地制度改革的每一步新動向都備受關注，哪怕只是一個小地方進行的一個小實驗。

　　十八屆三中全會的《決定》，在健全城鄉(xiāng)一體化體制機制方面的陳述留下了足夠的想象空間。“賦予農民更多財產權利”、“慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”、“建立農村產權流轉交易市場”，被認為是探索宅基地流轉改革的前奏。在全會結束當天，安徽即發(fā)布《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，其中最大亮點就是提出要“建立宅基地退出補償激勵機制”。如今，由該省第一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革試點的寧國市首先進行宅基地流轉退出機制實驗，就是對之前提出該項改革的落實。

　　然而，這份嘗試第一個吃螃蟹的《辦法》卻令人不敢恭維。《辦法》規(guī)定，宅基地退出后由市政府組織復墾為農用地的，由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處對原使用人予以補助。自愿退出宅基地且今后不再重新申請宅基地的，對于法定范圍內的面積，每畝補助4萬至6萬元；超出部分，則每畝補助2萬至3萬元。自愿退出宅基地但需重新申請宅基地的，在中心村或集鎮(zhèn)安排宅基地，新安排的宅基地低于原宅基地面積的，差額面積按照前項標準予以補助。農村村民占有多處宅基地，退出多余宅基地的，每畝補助2萬至3萬元。

　　在措辭上，《辦法》使用的是“退出”而不是“買賣”，而退出人獲得的也不叫“收入”而叫“補助”，這些用詞是要否認事實上的宅基地買賣行為的市場性質，而將其定性為行政性質。對于農民來說，宅基地所有權雖然屬于集體，但其上的房屋是其私有財產，財產該如何定價，市場說了算，完全以政府行政之手去進行一刀切的所謂自愿的退出，不僅是侵害農民利益，也是否定“市場的決定性作用”。就我所了解，一般宅基地面積在三四百平方米，按照當地設定的價格，一般農民的宅基地及其房屋全部拋棄，也只能獲得兩三萬元的收益。這樣的價格，明顯偏低。

　　這份《辦法》之所以令人失望在于它的根本出發(fā)點是地方政府，而非真正為了農民利益。地方政府為什么愿意出錢“補助”以獲得宅基地？可以得到更多的好處。通過復墾較大面積的宅基地，地方可以獲得更多的農地。更多的農地就可以拿去換建設用地指標，這是因為我國實行的是“增減掛鉤”制度，國家對土地用途進行嚴格管制。原本地方政府想賣的地，由于用途管制賣不了，怎么辦？按照“增減掛鉤”，只要復墾了新的農地，就可以拿來交換建設用地指標。這個建設用地被地方政府倒手賣給房地產商或者企業(yè)，其價值可以翻數十倍乃至數百倍。

　　我國土地制度之所以要改革的根本原因，在于經濟發(fā)展，城鄉(xiāng)土地的相對價格發(fā)生了變化，也就是原來不值錢的土地變得值錢了。然而，由于我國目前只有改變土地用途再征地的一條途徑，農民無法充分分享土地增值。改革就是要將土地的增值收益讓農民也能分享，我以為這才是十八屆三中全會“賦予農民更多財產權利”的真正要義。由此，不免想到兩點：其一，說到改革，多少人打著它的名義卻做著可能與改革目標相悖的事情；其二，如十八屆三中全會所說，農村土地制度改革的推進的確要“慎重穩(wěn)妥”，冒進或者考慮不全面都會帶來不良后果。

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