時(shí)政熱點(diǎn):透明化有助于地方債務(wù)管理革故鼎新

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經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等十地將試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。地方政府債券自發(fā)自還是我國(guó)建立健全地方政府債務(wù)管理體系的重要一步。

在此之前，我國(guó)發(fā)行的政府債券都由中央財(cái)政代發(fā)。2011年底，中央政府推出試點(diǎn)計(jì)劃，允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發(fā)債，但仍是自發(fā)代還形式，并非徹底的“自發(fā)自還”。

地方政府債券，也就是民間所謂市政債之所以遲遲不能推出，首先是因?yàn)椤额A(yù)算法》不允許。當(dāng)前的《預(yù)算法》是1994年制定的，當(dāng)時(shí)不允許地方政府發(fā)債，一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，出于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的考慮，不允許地方發(fā)債，另一方面還有一些其他觀念的影響。因此，要能夠發(fā)行市政債，首先要修改《預(yù)算法》。根據(jù)今年人大審議通過(guò)的預(yù)算案，2014年的財(cái)稅政策中，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理方面即包括，“研究制定地方政府債券自發(fā)自還改革方案，推動(dòng)部分地方開展改革試點(diǎn)。對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行分類管理和限額控制”。4月下旬提交全國(guó)人大常委會(huì)的預(yù)算法三審草案更加明確了地方政府直接發(fā)行債券為重點(diǎn)項(xiàng)目融資的規(guī)定。預(yù)算法三審稿顯示，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。

雖然預(yù)算法三審草案還沒(méi)有獲得通過(guò)，但地方債自發(fā)自還試點(diǎn)已成事實(shí)。這與當(dāng)前嚴(yán)峻的地方債形勢(shì)有關(guān)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府負(fù)有償還和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)總額較2010年末上一次統(tǒng)計(jì)的總額人民幣10.7萬(wàn)億元大幅增長(zhǎng)67%，達(dá)到17.9萬(wàn)億元。今年的形勢(shì)尤其特殊，很多地方遇到雙重沖擊。一方面，不少地方公共財(cái)政收入增長(zhǎng)不樂(lè)觀，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。另一方面，一些地方土地財(cái)政收入大幅減少，由于房地產(chǎn)成交不活躍，直接影響開發(fā)商拿地的積極性，一些地方政府土地出讓遇到困難。

在這種形勢(shì)下，發(fā)行市政債可以把隱性的債務(wù)逐步顯性化。因?yàn)槭姓�債的評(píng)級(jí)、信息披露很規(guī)范，有了充分的信息和明確的預(yù)期，可以對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所評(píng)估，進(jìn)而有助于把控地方債風(fēng)險(xiǎn)。相反，假如地方債務(wù)一直是隱性狀態(tài)，如果風(fēng)險(xiǎn)突然爆發(fā)，危險(xiǎn)性會(huì)更大。市政債的發(fā)行還可以緩解地方財(cái)政“錢緊”現(xiàn)象，對(duì)投資和宏觀經(jīng)濟(jì)起到一定支撐作用。一方面，市政債能通過(guò)政府的名義來(lái)降低投資成本，從利率結(jié)構(gòu)角度講，成本也更低一些。另一方面，由于政府信用高，相對(duì)來(lái)說(shuō)投資期限可以更長(zhǎng)一些，通過(guò)市政債的形式可以把期限拉長(zhǎng)。現(xiàn)在很多地方債務(wù)都是一年、兩年，實(shí)際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要長(zhǎng)期資金匹配，通過(guò)發(fā)行市政債可以延長(zhǎng)還債期限。

要注意的是，雖然地方債自發(fā)自還有助于債務(wù)公開透明和防控風(fēng)險(xiǎn)，但如果盲目放開地方債發(fā)行限制，將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定造成負(fù)面影響。因此，對(duì)地方政府償債能力必須嚴(yán)格量化。首先，應(yīng)以地方財(cái)力及財(cái)政償債能力為基準(zhǔn)，在政府債務(wù)指標(biāo)上限以內(nèi)，按照相對(duì)穩(wěn)定的“債務(wù)比例”而非“債務(wù)額度”，來(lái)核準(zhǔn)地方政府及籌資平臺(tái)的發(fā)債規(guī)模；其次，要由法律給出清晰要求的合理事權(quán)，配套合理的財(cái)權(quán)和稅基配置，再推進(jìn)到有現(xiàn)代意義的、完整透明的、受公眾監(jiān)督的預(yù)算，以及和這種預(yù)算相配套的各級(jí)產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)。

一個(gè)健康的地方債市場(chǎng)，會(huì)根據(jù)償債率、信用評(píng)級(jí)等，給出較為準(zhǔn)確的評(píng)級(jí)，確定債券價(jià)格，以低息獎(jiǎng)賞有能力、有信用的借貸者，用高息標(biāo)識(shí)能力不強(qiáng)、信用有污點(diǎn)的借貸者風(fēng)險(xiǎn)。各個(gè)地方政府的負(fù)債率不一樣，地方政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施回報(bào)率各不相同，更重要的是，各個(gè)地方政府的信用也就是某個(gè)市背后的主政者的信用，也大不相同。對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，通過(guò)市場(chǎng)了解這種不同恰恰是一種更負(fù)責(zé)任的投資態(tài)度。讓地方債務(wù)更加透明化，也有利于頂層管理和頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化。無(wú)論從哪個(gè)角度說(shuō)，地方債自發(fā)自還都是大勢(shì)所趨，此時(shí)推出試點(diǎn)，將有助于地方債市場(chǎng)革故鼎新。

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