“難得的機(jī)會(huì)　難忘的考察”

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　　按照中央關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)在無(wú)黨派人士工作中要發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用的要求，自2003年起，中央統(tǒng)戰(zhàn)部連續(xù)12年組織無(wú)黨派人士開(kāi)展考察調(diào)研，成為無(wú)黨派人士參政議政、建言獻(xiàn)策的重要形式。

　　深化司法體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度�！笆〖�(jí)統(tǒng)管”究竟如何管？法官檢察官能作為不同于一般公務(wù)員的公職人員管理嗎？司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)能在多大程度上得到保障？經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，全國(guó)無(wú)黨派人士考察團(tuán)日前前往山東，圍繞“如何確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”開(kāi)展調(diào)研。

　　防止“顧此失彼”，去地方化與去行政化須并舉

　　我國(guó)是單一制國(guó)家，司法權(quán)是中央事權(quán)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，受地方保護(hù)主義干擾，“司法地方化”的情況屢見(jiàn)不鮮。

　　在調(diào)研中，部分法官檢察官講述了他們了解的“司法地方化”現(xiàn)象：一些政府部門(mén)做被告的行政訴訟案件“立案難”“勝訴難”“執(zhí)行難”；一些當(dāng)事人千方百計(jì)在管轄問(wèn)題上做文章，讓案件終審不出省，甚至不出市；一些法院、檢察院除了完成審判、檢察任務(wù)，還不得不承擔(dān)當(dāng)?shù)氐恼猩桃�資、駐村扶貧等與司法職能無(wú)關(guān)的工作，叫苦不迭。

　　“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”是三中全會(huì)提出的改革舉措，意在破解“司法地方化”�！笆〖�(jí)統(tǒng)管”究竟應(yīng)該怎么管？

　　在調(diào)研中，有的建議，法官檢察官由省級(jí)黨委、人大、政府和司法機(jī)關(guān)相關(guān)人員共同組成的司法委員會(huì)來(lái)選任、管理和懲戒，這就需要對(duì)人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法甚至憲法的相關(guān)條款進(jìn)行修改。有的建議，采取變通的辦法，法官檢察官由省級(jí)法院檢察院協(xié)助省級(jí)組織人事部門(mén)提名，按現(xiàn)行法律規(guī)定程序、由當(dāng)?shù)厝舜笕蚊�，這樣做可以避免與現(xiàn)行法律相沖突。

　　考察團(tuán)提出，“省級(jí)統(tǒng)管”后，省級(jí)法院檢察院的職權(quán)增加了，如何防止因權(quán)力集中帶來(lái)的負(fù)面影響，應(yīng)該成為改革的重點(diǎn)之一。

　　“地方的干預(yù)是干擾，上級(jí)的不當(dāng)干預(yù)也是一種干擾�！� 考察團(tuán)成員、清華大學(xué)教授周光權(quán)在調(diào)研中說(shuō)，“省級(jí)統(tǒng)管”后，如果省級(jí)法院沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分人財(cái)物管理與審級(jí)監(jiān)督，龐大的行政權(quán)力勢(shì)必影響下級(jí)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，加劇本已嚴(yán)重的行政化管理。

　　“省級(jí)統(tǒng)管”后，法院檢察院經(jīng)費(fèi)如何保障，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)之間有無(wú)差距，發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)有的收入水平能否保��？在調(diào)研中，司法系統(tǒng)許多干部職工表達(dá)了他們的關(guān)切。

　　堅(jiān)持“權(quán)責(zé)利”統(tǒng)一，司法人員分類(lèi)管理與健全職業(yè)保障應(yīng)并行

　　司法人員是行使司法職權(quán)的主體。當(dāng)前，司法人員隊(duì)伍建設(shè)存在什么問(wèn)題和困難？在“省級(jí)統(tǒng)管”的構(gòu)想下，如何建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度？考察團(tuán)每到一地，都列出提綱，與當(dāng)?shù)厮痉ㄏ到y(tǒng)干部職工交流座談。

　　“目前，檢察機(jī)關(guān)整體職級(jí)架構(gòu)不合理，比如，基層檢察院檢察長(zhǎng)雖然按副處級(jí)高配，但機(jī)關(guān)整體是科級(jí)架構(gòu)，科級(jí)干部配置比例很低。以山東為例，基層檢察院41.9%的檢察官行政職級(jí)為科員，很多基層檢察人員工作一輩子都難以達(dá)到副科級(jí)別，發(fā)展空間有限。”山東省人民檢察院副檢察長(zhǎng)王成波說(shuō)。

　　“我們建議，建立法官員額制度。根據(jù)轄區(qū)人口、案件數(shù)量及不同層級(jí)法院的工作實(shí)際，確定法官員額，配備必要的司法輔助人員。”山東省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)侯建軍認(rèn)為，這樣做有利于緩解當(dāng)前部分法院“案多人少”，而部分法院“案少人多”的不平衡局面。

　　考察團(tuán)認(rèn)為，對(duì)法官檢察官的選任和管理，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)處理好落實(shí)黨管干部原則、尊重司法規(guī)律、符合法定原則三方面的關(guān)系。

　　針對(duì)一些地方反映的法官流失情況嚴(yán)重，法官行政化管理情況突出等問(wèn)題，考察團(tuán)成員、廣東省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)譚玲認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行司法人員分類(lèi)管理。在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，建立專(zhuān)門(mén)的法官職級(jí)體系與工資津貼制度，依法官等級(jí)確定工資待遇，完善職級(jí)正常晉升與工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，提升法官特別是基層法官的職級(jí)待遇和晉升空間。

　　法官職業(yè)不僅專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，其對(duì)工作經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的要求也很高�！白寗倧拇髮W(xué)畢業(yè)，還沒(méi)有結(jié)婚的小姑娘去審理離婚案件，怎么能審得好呢？”在調(diào)研中，許多專(zhuān)家學(xué)者建議提高法官任職的工作經(jīng)驗(yàn)條件，根據(jù)不同層級(jí)法院的工作需要，逐級(jí)提高任命初任法官的工作年限；建立法官逐級(jí)遴選與社會(huì)公開(kāi)選拔制度，上級(jí)法院法官主要從下級(jí)法院法官中遴選，必要時(shí)從律師、專(zhuān)家學(xué)者中選拔，以確保上級(jí)法院法官具有較強(qiáng)的糾紛解決和法律適用能力。

　　“這一輪司法體制改革，應(yīng)該更加注重發(fā)揮律師在促進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)中的作用。”考察團(tuán)成員、金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人劉紅宇說(shuō)。

　　除了自下而上遴選，專(zhuān)家學(xué)者還建議自上而下選派法官檢察官，進(jìn)一步充實(shí)下級(jí)特別是基層司法機(jī)關(guān)的辦案力量。

　　避免“單兵突進(jìn)”，各項(xiàng)改革舉措要配套

　　“司法體制改革已經(jīng)進(jìn)行了兩輪，改革進(jìn)入深水區(qū)，面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須通盤(pán)考慮、配套而行�！边@是考察團(tuán)成員的共同感受。

　　在前往山東調(diào)研前，中央統(tǒng)戰(zhàn)部委托上海、江西兩地的統(tǒng)戰(zhàn)部，組織無(wú)黨派人士開(kāi)展子課題調(diào)研，并將調(diào)研成果帶到團(tuán)里，提供參考。

　　“在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理與行政管理交叉，許多優(yōu)秀業(yè)務(wù)人員不在辦案一線而從事行政管理工作。以行政化管理模式運(yùn)行審判權(quán)，法院庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)沒(méi)有親歷庭審而審批決定案件，導(dǎo)致審判者不裁判，裁判者不審案，責(zé)任制空轉(zhuǎn)�！笨疾靾F(tuán)成員、上海市人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)林蔭茂介紹說(shuō)。

　　由于長(zhǎng)期的行政化管理和歷史遺留問(wèn)題，目前，司法機(jī)關(guān)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，以法院為例，法官本應(yīng)通過(guò)公務(wù)員考試和司法考試，俗稱(chēng)具有“兩證”，但實(shí)際上，持有兩證、一證的情況均存在。具有法官身份的人中，有從來(lái)沒(méi)有出庭或不會(huì)出庭辦案的，而新招錄的年輕人中，許多持有兩證，卻連續(xù)多年干著書(shū)記員、打字員等工作。這不僅影響了年輕人對(duì)法律職業(yè)的熱情，而且對(duì)下一步分類(lèi)管理改革帶來(lái)困難。

　　“省級(jí)統(tǒng)管”后，法院檢察院的基礎(chǔ)建設(shè)債務(wù)問(wèn)題如何解決？考察團(tuán)成員、南昌大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)鄧建中說(shuō)，在調(diào)研中，地方財(cái)政部門(mén)提出，根據(jù)財(cái)隨事轉(zhuǎn)的原則，對(duì)于市縣法院檢察院的債務(wù)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)財(cái)政解決�！耙阅喜秊槔�，2012年清理出的基礎(chǔ)建設(shè)債務(wù)中，法院檢察院系統(tǒng)共計(jì)1.3億余元。這筆債務(wù)由誰(shuí)償還？需要通盤(pán)考慮。”

　　“‘省級(jí)統(tǒng)管’后，原來(lái)需要地方黨委政府協(xié)調(diào)配合的信訪化解、執(zhí)行聯(lián)動(dòng)等，仍需要地方予以支持�！笨疾靾F(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)郭雷認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)建在地方，司法人員生活在地方，需要當(dāng)?shù)攸h委政府為司法機(jī)關(guān)工作提供更多支持和保障。

　　7天的調(diào)研，考察團(tuán)在山東濟(jì)南、濰坊、青島召開(kāi)了18場(chǎng)座談會(huì)，他們深入基層、貼近群眾、了解國(guó)情、深化認(rèn)識(shí)。考察團(tuán)每晚召開(kāi)碰頭會(huì)，熱烈討論到深夜�？疾靾F(tuán)領(lǐng)隊(duì)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng)陳喜慶介紹，按照中央關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)在無(wú)黨派人士工作中要發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用的要求，自2003年起，中央統(tǒng)戰(zhàn)部連續(xù)12年組織無(wú)黨派人士開(kāi)展考察調(diào)研，成為無(wú)黨派人士參政議政、建言獻(xiàn)策的重要形式。

　　“難得的機(jī)會(huì)、難忘的考察。”考察團(tuán)成員、蘭州市副市長(zhǎng)陳遠(yuǎn)飛這樣形容此次調(diào)研。

　　“由于無(wú)黨派人士‘無(wú)組織’，以往是參政議政的‘個(gè)體戶’，在一定程度上制約了作用的發(fā)揮。組織全國(guó)無(wú)黨派人士考察團(tuán)，為有效凝聚無(wú)黨派人士的集體智慧，創(chuàng)造了新的形式和載體�！笨疾靾F(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)、中國(guó)科協(xié)副主席陳章良說(shuō)。

　　考察團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)、河南省副省長(zhǎng)徐濟(jì)超表示，無(wú)黨派人士圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，并向中央提出政策建議，寄托著無(wú)黨派人士對(duì)全面深化改革的熱切關(guān)注，體現(xiàn)了議政建言助力發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。（記者　徐雋）

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