2016年國(guó)考時(shí)政熱點(diǎn)：近30省市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)

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　　公正是現(xiàn)代行政執(zhí)法的核心價(jià)值追求，針對(duì)濫用行政處罰自由裁量權(quán)問題突出的現(xiàn)象，從2011年開始，中央和地方分別從簡(jiǎn)政放權(quán)、制定權(quán)力清單和制定自由裁量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)地方規(guī)定兩個(gè)方面，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)加以限制和規(guī)范。

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至目前，中央已取消、下放行政審批事項(xiàng)近500項(xiàng)，而地方也有近30個(gè)省市政府出臺(tái)了行政處罰自由裁量規(guī)定。

　　非行政許可退出歷史舞臺(tái)

　　簡(jiǎn)政放權(quán)，制定權(quán)力清單，是從源頭上防止濫用行政自由裁量權(quán)的“對(duì)癥之藥”。

　　2013年3月14日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)發(fā)布。隨后，國(guó)務(wù)院會(huì)議上提出要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好。

　　兩年多來，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合工作取得明顯成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今為止，國(guó)務(wù)院部門共取消或下放行政審批事項(xiàng)537項(xiàng)，本屆政府承諾減少三分之一的目標(biāo)提前兩年多完成。

　　尤其值得關(guān)注的是，2014年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，開始對(duì)非行政許可進(jìn)行清理，提出取消面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)，取消和調(diào)整面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)。

　　今年5月10日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布“關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定”。此次印發(fā)的決定，在前期大幅減少部門非行政許可審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，又有49項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)被取消，84項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，今后將不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

　　與此同時(shí)，地方政府在簡(jiǎn)政放權(quán)方面也在積極行動(dòng)。其中，有些省份進(jìn)展較快，行政審批事項(xiàng)取消和下放比例超過一半，最高的達(dá)到70%;有的省市比如四川省、成都市的非行政許可目前已全面取消。

　　權(quán)力清單讓自由裁量有了邊界

　　從源頭上防止行政自由裁量權(quán)的濫用，就必須把所有行政權(quán)力及執(zhí)法環(huán)節(jié)對(duì)外公開，最大限度地接受監(jiān)督，為此制定權(quán)力清單勢(shì)在必行。

　　今年3月17日，國(guó)務(wù)院審改辦在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公開了國(guó)務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單。

　　3月24日，在中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》指出：分門別類進(jìn)行全面徹底梳理行政職權(quán)，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù);對(duì)沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消;依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查;在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學(xué)者和社會(huì)公眾的意見;公布權(quán)力清單;積極推進(jìn)責(zé)任清單。

　　這是中央政府首次“曬”出權(quán)力清單，將權(quán)力置于陽光下運(yùn)行。國(guó)務(wù)院的匯總清單涵蓋了60個(gè)有行政審批事項(xiàng)的國(guó)務(wù)院部門，各部門實(shí)施的行政審批事項(xiàng)共1235項(xiàng)。

　　對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安指出，國(guó)務(wù)院公開各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單，向人民群眾“晾曬”權(quán)力清單，向全社會(huì)公布政府行政權(quán)力的邊界，充分體現(xiàn)了政府自覺接受社會(huì)監(jiān)督、依法行政的決心。

　　地方紛紛出臺(tái)規(guī)范限制自由裁量

　　“態(tài)度不好?那就罰重一點(diǎn)!”“這家關(guān)系不錯(cuò)，少罰點(diǎn)吧。”現(xiàn)實(shí)中，由于存在自由裁量權(quán)不同的“度”，“同案異罰”的現(xiàn)象在行政執(zhí)法過程中時(shí)有出現(xiàn)，這也導(dǎo)致一些當(dāng)事人在受到處罰時(shí)，容易產(chǎn)生疑問甚至不滿，繼而影響行政管理的公正性和嚴(yán)肅性，造成不公現(xiàn)象。

　　對(duì)此，近年來，地方政府紛紛出臺(tái)規(guī)定，對(duì)行政處罰自由裁量加以限制和規(guī)范。比如，2008年，深圳市發(fā)布《深圳市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)若干規(guī)定》，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的政府規(guī)章。

　　2011年9月9日，廣東省對(duì)外公布《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》明確提出，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政處罰集體討論制度。行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中說明理由。

　　2012年10月30日，甘肅省發(fā)布《甘肅省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》，對(duì)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度作出明示，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的可裁量的處罰種類和幅度，依照過罰相當(dāng)原則，細(xì)化為若干裁量階次，每個(gè)階次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，以確保處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相適應(yīng)。

　　記者粗略統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至目前，福建省、河北省、北京市、重慶市、陜西省、寧夏回族自治區(qū)等近30個(gè)省級(jí)政府和較大市，都已出臺(tái)規(guī)范行政自由裁量權(quán)的規(guī)定或指導(dǎo)意見。

　　建立行政處罰裁量基準(zhǔn)是核心

　　據(jù)中國(guó)政法大學(xué)教授王敬波介紹，目前，省級(jí)政府在規(guī)范行政自由裁量行為中，規(guī)范的范圍有大有小。有的省份僅對(duì)行政處罰中的裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，比如：北京市、天津市、重慶市、甘肅省、陜西省等;而有的省份將行政處罰、行政許可、行政征收、行政確認(rèn)等全部行政權(quán)力中的裁量權(quán)都納入規(guī)范的范圍之中，比如：福建省、河北省、寧夏回族自治區(qū)等。

　　2014年年初，上海市推出“推動(dòng)建立行政處罰裁量基準(zhǔn)的調(diào)研報(bào)告”，提出應(yīng)建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，基準(zhǔn)制度是規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的核心內(nèi)容，對(duì)于減少執(zhí)法隨意性，解決同類案件因人而異、裁量差距大、顯失公正等問題，具有積極意義。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)不具有立法性質(zhì)，僅是對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章中的裁量權(quán)限的具體化，這種以規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量基準(zhǔn)，歸根結(jié)底是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自制性的規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)行使進(jìn)行自我約束、自我規(guī)制的一種制度創(chuàng)新。

　　“雖然裁量基準(zhǔn)屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，對(duì)外沒有直接的法律拘束力，但是裁量基準(zhǔn)的公開，可以更有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)自律與自制，從而以更主動(dòng)的態(tài)度推動(dòng)陽光政府、責(zé)任政府的建設(shè)。”王錫鋅說。

　　時(shí)效約束是對(duì)自由裁量最好約束

　　行政處罰法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)，只要符合聽證的7日前，具體哪一天通知，行政機(jī)關(guān)可自行決定。這說明，行政機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上，有自由選擇的余地。因此，地方在制約自身行政行為自由裁量權(quán)方面，對(duì)行政行為期限的明確，也是必須強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。

　　比如，《汕頭市行政程序規(guī)定》對(duì)時(shí)效的要求就可謂細(xì)致入微。其明確：僅涉及一個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起20日內(nèi)辦結(jié);20日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人;涉及兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起45日內(nèi)辦結(jié);45日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)15日……

　　對(duì)此，姜明安認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)一定的選擇權(quán)，有時(shí)這種選擇余地、幅度甚至很大，給徇私枉法者鉆空子提供了客觀條件。從權(quán)力的本身性質(zhì)來看，任何一項(xiàng)權(quán)力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。隨著現(xiàn)代社會(huì)飛速發(fā)展，行政范圍不斷擴(kuò)大，為發(fā)揮行政機(jī)關(guān)能動(dòng)作用，這些都對(duì)行政自由裁量權(quán)等行政管理活動(dòng)提出了挑戰(zhàn)。

　　“法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，對(duì)行政自由裁量進(jìn)行規(guī)制限制和標(biāo)準(zhǔn)明晰，就是制約權(quán)力、把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的有效手段。”姜明安說。

　　記者　萬靜　制圖/高岳

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