人事制度改革已上路 地方先行破除地域身份界限

　　人事制度改革試水

　　10月13日，人力資源和社會(huì)保障部在其網(wǎng)站發(fā)布了中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)2011年度考試錄用公務(wù)員公告，明確規(guī)定在明年的考錄工作中，除了繼續(xù)加大招考有基礎(chǔ)工作經(jīng)驗(yàn)的考生比例外，中央公務(wù)員主管部門將積極探索從優(yōu)秀工人、農(nóng)民等生產(chǎn)一線人員中考錄公務(wù)員的辦法，并在海關(guān)、國稅、鐵路公安等直屬機(jī)構(gòu)縣級以下職位進(jìn)行試點(diǎn)。

　　與尚無明確線路圖的政改相較，方向明確的人事制度改革已經(jīng)悄然上路。

　　根據(jù)2005年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，只要是中國公民，并符合學(xué)歷要求、專業(yè)要求等就可以報(bào)考相應(yīng)的公務(wù)員職位，在考生的身份和戶籍等問題上并無要求，但在實(shí)際操作中，用戶籍和身份對報(bào)考條件進(jìn)行限制的情況時(shí)有發(fā)生。

　　“從目前的情況看，國家也是想先在一些部門進(jìn)行試點(diǎn)，如果試點(diǎn)效果良好，才會(huì)大力推廣開去。”汪玉凱對時(shí)代周報(bào)說，“但這次招考政策的調(diào)整，再次表明政府摒棄戶籍和身份歧視的決心，并將這種決心制度化，這也與我國的人事改革的思路相一致。”

　　地方先行

　　公務(wù)員招考明確向一線工人和農(nóng)民開放試點(diǎn)，在中央層面尚屬首次，而在地方層面則是先行一步，且屢受好評。

　　1995年，當(dāng)時(shí)的國家人事部決定在河北省進(jìn)行破除地域界限和身份界限兩個(gè)界限的試點(diǎn)，當(dāng)年，河北使少量優(yōu)秀工人、農(nóng)民能夠通過考試錄用進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。而在1997年，山東省也首次允許農(nóng)民報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家公務(wù)員，章丘市有兩位農(nóng)民脫穎而出，當(dāng)時(shí)只有高中學(xué)歷的邢榮祖就是其中之一。

　　“一直以來就沒有任何一項(xiàng)法律把農(nóng)民排除在考公務(wù)員的范圍之外，實(shí)際上，廣大農(nóng)村同樣藏龍臥虎，國家公務(wù)員隊(duì)伍同樣需要優(yōu)秀的農(nóng)民來充實(shí)。”目前已經(jīng)是章丘市紀(jì)委案件督察室主任的邢榮祖在接受媒體采訪時(shí)說。

　　繼1997年之后，到了2002年8月，山東省又宣布允許農(nóng)民報(bào)考縣級機(jī)關(guān)的公務(wù)員。隨后，河北、四川等地又出臺(tái)措施，推動(dòng)優(yōu)秀農(nóng)村干部報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工作。

　　“早在幾年前，河北等省份在招錄公務(wù)員時(shí)就有了這樣的做法，國家認(rèn)為這是正確的，對這些地方的方式給予了肯定，因此今年從中央部委中開始試點(diǎn)。”人保部直屬的中國人事科學(xué)研究院副院長吳德貴日前對媒體表示。

　　就在國慶期間，廣州市3100多名優(yōu)秀村黨組織書記、大學(xué)生村官和外來務(wù)工人員，參加了當(dāng)?shù)氐慕宙?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和基層公務(wù)員考試。“公務(wù)員招考試點(diǎn)錄用工人、農(nóng)民本來是好事，但我擔(dān)心如果處理不好會(huì)讓這個(gè)舉措流于形式。”廣州鋼鐵集團(tuán)一名工作人員對時(shí)代周報(bào)記者說。

　　據(jù)其觀察，為了湊足人數(shù)開考，廣州市有關(guān)部門曾給某些單位下發(fā)文件，要求企業(yè)安排工人前去參加考試，“就我所了解的一個(gè)單位，一下子抽了幾十人參加，然后被通知去考試。”上述工作人員說。

　　從工人成為公務(wù)員的路，顯然并不好走。以烏魯木齊鐵路公安局招考的奎屯鐵路公安分處車站派出所民警為例，該職務(wù)除了有大專以上學(xué)歷、達(dá)到人民警察要求的體檢和政審要求之外，還額外規(guī)定考生必須是“在奎屯鐵路公安分處轄區(qū)內(nèi)工作的烏魯木齊鐵路局勞動(dòng)合同制工人，年齡30歲以下，具備鐵路車務(wù)、機(jī)務(wù)、工務(wù)、電務(wù)、車輛等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，曾被站段及以上單位評為先進(jìn)工作者（生產(chǎn)者）、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員，或被評為全國鐵路技術(shù)能手、全國技術(shù)能手等榮譽(yù)稱號(hào)”。

　　這個(gè)略顯苛刻的條件，雖然將一大批并不在當(dāng)?shù)罔F路局工作的工人排除在外，但也與人保部要求“在海關(guān)、國稅、鐵路公安等直屬機(jī)構(gòu)縣級以下職位進(jìn)行試點(diǎn)”的要求相吻合。

　　改革線路

　　2009年底，中央印發(fā)《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，對今后10年深化干部人事制度改革作出了全面規(guī)劃。明確提出要堅(jiān)持和完善黨政機(jī)關(guān)干部考試錄用制度，改進(jìn)考試考核方法。

　　這是我國在新世紀(jì)以來的第二個(gè)干部人事制度改革的綱領(lǐng)性文件。2000年《深化干部人事制度改革綱要》頒布實(shí)施以來，干部人事制度改革雖有諸多進(jìn)展，但在新形勢下，干部人事工作中一些深層次矛盾和問題還沒有得到根本解決，新情況新問題也不斷出現(xiàn)。

　　“《規(guī)劃綱要》針對選人、用人、管人過程中可能出現(xiàn)的諸多問題，列出改革重點(diǎn)突破項(xiàng)目，如果能夠得到切實(shí)貫徹的話，會(huì)深刻地影響到未來我國官員選拔任用的管理制度。”汪玉凱說。

　　隨后，《求是》雜志刊登中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長李源潮于2009年12月13日在“《貫徹落實(shí)干部人事制度改革規(guī)劃綱要》座談會(huì)”上的講話全文。李源潮指出，要建立健全從基層一線遴選和培養(yǎng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，促進(jìn)形成重視基層的干部工作導(dǎo)向。除部分特殊職位外，中央和省級機(jī)關(guān)將逐步停止從沒有兩年以上基層工作經(jīng)歷的人員中招錄公務(wù)員。

　　北京大學(xué)中國職業(yè)研究所所長陳宇表示，農(nóng)民、工人可以參加“國考”無疑是中國組織人事工作的一大新亮點(diǎn)。公務(wù)員是為全體公民提供公共服務(wù)的人，他們最需要的是了解基層信息，而工人、農(nóng)民長期扎根基層一線，最了解基層情況，對群眾疾苦感同身受，有利于促進(jìn)國家機(jī)關(guān)更好地服務(wù)民眾。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國中央國家機(jī)關(guān)局級領(lǐng)導(dǎo)干部中，高校應(yīng)屆畢業(yè)即進(jìn)入機(jī)關(guān)工作的比例高達(dá)44.6%，而有縣鄉(xiāng)基層工作經(jīng)歷的僅占12.5%。有專家指出，長期下去，將有脫離實(shí)際、官僚化、機(jī)關(guān)化的危險(xiǎn)。

　　新一輪的人事改革試圖解決這個(gè)問題。據(jù)了解，2011年度國家公務(wù)員考試再次向有基層工作經(jīng)驗(yàn)的考生傾斜，除部分特殊職位外，錄用具有兩年以上基層工作經(jīng)歷人員的比例將從2010年度的70%提高到85%以上。

　　汪玉凱認(rèn)為，這一“門檻”的調(diào)高，對于調(diào)整公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和完善公務(wù)員素質(zhì)有著積極影響，是對目前存在的國家公務(wù)員經(jīng)歷單一問題的彌補(bǔ)。

　　“同時(shí)又有利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生去往基層就業(yè)，一定程度上遏制了年輕人‘一心向上看’的趨勢。”汪玉凱說，“現(xiàn)在的國家公務(wù)員有很大一個(gè)比例都是‘三門干部’，從家門到校門，出來就走入機(jī)關(guān)門，這讓他們基本沒有機(jī)會(huì)接觸社會(huì)，即使下基層，也是以‘上層’身份調(diào)研，無法真正地了解基層。”

　　謀求分類管理

　　“從增強(qiáng)公務(wù)員的綜合素質(zhì)來看，對農(nóng)民和工人的考錄工作進(jìn)行試點(diǎn)是值得肯定的，但是試點(diǎn)成功之后，一定要區(qū)別于實(shí)行《公務(wù)員法》之前所采取的推薦制度，不能再走強(qiáng)調(diào)思想表現(xiàn)、出身成分的老路。”中央民族大學(xué)法學(xué)教授熊文釗對時(shí)代周報(bào)記者說。

　　他認(rèn)為，考試錄取制度是2005年頒布的《公務(wù)員法》的核心制度之一，吸收包括農(nóng)民和工人在內(nèi)的各個(gè)階層當(dāng)公務(wù)員本身就是一個(gè)平等的表現(xiàn)。

　　“我們不應(yīng)該限制它，也不適宜過分強(qiáng)調(diào)，還得從公務(wù)員的人才需求來錄用，達(dá)到德能兼?zhèn)涞囊�求，按照目前的《公�?wù)員法》，農(nóng)民和工人都可以參加考試，但是有學(xué)歷和其他方面的要求。”熊文釗說，“我們要防止在已經(jīng)有法律依據(jù)的情況下搞一些臨時(shí)的、運(yùn)動(dòng)式政策，這些超過法律制度設(shè)計(jì)框架之外的調(diào)整是不適宜的。”

　　熊文釗還對公務(wù)員考錄中“基層經(jīng)歷”這一要求存在疑問。根據(jù)考錄公告，基層和生產(chǎn)一線工作經(jīng)歷，是指具有在縣級以下黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、村（社區(qū)）組織及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等工作的經(jīng)歷。

　　在熊文釗看來，要求工作經(jīng)歷有助于相關(guān)工作的良好開展，但這并不意味著要求絕大多數(shù)甚至全部考錄公務(wù)員都具有兩年以上基層工作經(jīng)驗(yàn)。

　　“根據(jù)《公務(wù)員法》，目前我們雖然對公務(wù)員進(jìn)行了一定的分類管理，但還不完善，所以容易出現(xiàn)一刀切的情況。”熊文釗認(rèn)為，對地市級以下的公務(wù)員，出于行政級別、權(quán)效范圍、管理事項(xiàng)等原因，其考錄不必在一個(gè)高比例的范圍內(nèi)追求兩年以上基層工作經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)檫@些職位本來就屬于基層工作，“經(jīng)驗(yàn)”大可以在工作過程中逐漸獲得和積累。

　　在管理層面，《公務(wù)員法》把中國的公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等類別，此次招收工人和農(nóng)民的海關(guān)、國稅、鐵路公安等3個(gè)部門，按照《公務(wù)員法》的規(guī)定應(yīng)同屬行政執(zhí)法類別。有行政法專家表示，在我國，公務(wù)員分類管理工作雖然已經(jīng)進(jìn)行多年，但給人的感覺是方向已經(jīng)指明，堅(jiān)冰尚未打破。

　　以美國聯(lián)邦政府為例，公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)有1/8的公務(wù)員是科學(xué)家，美國的食品、藥品監(jiān)督管理局當(dāng)中有1/3是科學(xué)家。而德國將公務(wù)員分為簡單級、中級、次高級和高級。簡單級公務(wù)員申請人員只需初中畢業(yè)；中級公務(wù)員申請者要求中學(xué)畢業(yè)，再加上職業(yè)教育培訓(xùn)；次高級公務(wù)員要求有技術(shù)高校畢業(yè)證書或中學(xué)畢業(yè)文憑；高級類公務(wù)員要求大學(xué)畢業(yè)。

　　“如果在德國，一個(gè)高中畢業(yè)的農(nóng)民或者工人是有機(jī)會(huì)的，但他考進(jìn)去之后，由于職位較低，最多可能達(dá)到中等就退休了。而中等和高等公務(wù)員的考試要求高，他們能晉升成高級公務(wù)員的機(jī)會(huì)就比較大。”汪玉凱說，“但目前在我們國家，公務(wù)員的分類分級工作還不夠細(xì)致，例如工人和農(nóng)民，沒有大專以上學(xué)歷是不能考公務(wù)員的。”

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