關(guān)于“戶(hù)籍改革”的幾個(gè)誤區(qū)

　　國(guó)內(nèi)外各方面對(duì)戶(hù)口遷移制度的批評(píng)，大多不是直接具體批評(píng)戶(hù)口遷移制度而是批評(píng)“戶(hù)籍制度”，不少人不斷提議修改戶(hù)籍法以圖實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)人口遷移的依法調(diào)控，一些人甚至公開(kāi)呼吁“取消戶(hù)籍制度”。

　　其實(shí)，這是一個(gè)誤會(huì)，是對(duì)戶(hù)政學(xué)領(lǐng)域有關(guān)概念不夠了解而產(chǎn)生的一個(gè)誤會(huì)，是將戶(hù)政、戶(hù)口管理、戶(hù)籍制度、戶(hù)籍管理與戶(hù)口遷移調(diào)控等同起來(lái)而產(chǎn)生的一個(gè)誤會(huì)。

　　要回答這些指責(zé)、解釋這些誤會(huì)，就需要逐一弄清這些相互纏繞但各不相同的概念，就需要全面研究戶(hù)口遷移調(diào)控制度與中國(guó)戶(hù)籍制度的關(guān)系問(wèn)題。

　　一、戶(hù)籍制度與戶(hù)口遷移制度有很大的不同

　　首先，需要分清狹義、廣義兩種涵義的戶(hù)籍制度，兩者的巨大差別，對(duì)研究過(guò)程和研究結(jié)果具有決定性意義。

　　戶(hù)籍，是記載居民和住戶(hù)基本信息的法律文書(shū)，因此，狹義戶(hù)籍制度，就是形成、管理和使用戶(hù)籍的制度，包括戶(hù)籍登記、戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)、戶(hù)籍檔案、戶(hù)籍證件等一系列業(yè)務(wù)工作制度。在20世紀(jì)前半期，這一制度被稱(chēng)為狹義戶(hù)，“戶(hù)籍行政”；在新中國(guó)，這一制度具體體現(xiàn)為戶(hù)口的登記、統(tǒng)計(jì)、檔案管理及其計(jì)算機(jī)化、網(wǎng)絡(luò)化等業(yè)務(wù)制度，可以用“人口基本信息管理”作更全面概括和準(zhǔn) 確指代。身份、住址、親屬關(guān)系等信息，是個(gè)人活動(dòng)、社會(huì)管理、國(guó)家政務(wù)都不可或缺的基本信息，因此，各國(guó)都將其納入行政管理范疇，盡管其譯名各異、機(jī)構(gòu)各異、管理方式方法有所不同，但從古埃及、古希臘到今天的歐美各國(guó)，都有狹義戶(hù)籍制度，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。在自詡為最自由的美國(guó)，狹義戶(hù)籍管理不僅有，而且正以高科技手段不斷強(qiáng)化，——社會(huì)越現(xiàn)代化，越需要更大范圍、更高程度的資源、信息共享，尤其是公用信息的共享，因此，狹義戶(hù)籍制度的未來(lái)，不會(huì)是被“取消”而會(huì)是被科學(xué)依法加強(qiáng)。

　　廣義戶(hù)籍制度，是與戶(hù)籍密切聯(lián)系的一系列社會(huì)管理制度的總稱(chēng)。例如，中華民國(guó)的廣義戶(hù)政“戶(hù)口行政”就涵蓋婚姻、收養(yǎng)、國(guó)籍與出入境甚至兵役、勞役征派。在新中國(guó)，包含狹義戶(hù)籍制度的戶(hù)口管理（或戶(hù)政管理）也被人們、尤其是學(xué)術(shù)界稱(chēng)作“戶(hù)籍制度”，這應(yīng)當(dāng)是廣義的戶(hù)籍制度。它包括戶(hù)籍管理（狹義的戶(hù)籍制度）和社區(qū)安全防范、戶(hù)口遷移調(diào)控三大部分業(yè)務(wù)，與中華民國(guó)時(shí)期的“戶(hù)口行政”類(lèi)似，但比“戶(hù)口行政”的范圍要小得多。

　　二、戶(hù)籍制度是遷移調(diào)控的執(zhí)行者而不是決定者

　　在新中國(guó)戶(hù)口管理三大業(yè)務(wù)之中，戶(hù)籍管理是古今中外各國(guó)共有的、隨著社會(huì)現(xiàn)代化水平的提高而需要不斷依法科學(xué)強(qiáng)化的社會(huì)管理制度，是不應(yīng)當(dāng)、也不可能被“取消”的；社區(qū)安全防范，是組織、指導(dǎo)居民、住戶(hù)搞好自我防護(hù)、鄰里照看、青少年幫教等工作，從而系統(tǒng)有效地維護(hù)社區(qū)安全與社會(huì)秩序的社區(qū)工作，也是不僅不應(yīng)當(dāng)“取消”反而需要依法科學(xué)強(qiáng)化的；三者之中，只有戶(hù)口遷移，才是深受社會(huì)各界批評(píng)而需要進(jìn)一步深化改革的部分。

　　戶(hù)口遷移調(diào)控，是社會(huì)其他方面對(duì)戶(hù)籍管理的要求，既不是戶(hù)籍制度自身固有功能，也不是戶(hù)籍管理本身所需要的，更不應(yīng)該、也無(wú)法由戶(hù)籍制度獨(dú)立完成、獨(dú)自承擔(dān)：

　　——不是戶(hù)籍管理業(yè)務(wù)運(yùn)作自身需要限制人口入城，而是因?yàn)槎倘苯?jīng)濟(jì)滿(mǎn)足不了入城后的各種需求，才用“戶(hù)口”來(lái)防止人口涌入城市。因此，戶(hù)籍制度從來(lái)只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等舊管理制度的“門(mén)衛(wèi)”，人們所說(shuō)的“以戶(hù)籍制度為核心”，是一種歷史的誤會(huì)和根本不存在的虛構(gòu)。

　　——食物、就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等各種社會(huì)需求短缺所造成的社會(huì)矛盾，集中到一個(gè)戶(hù)政部門(mén)來(lái)面對(duì)、來(lái)承受，戶(hù)政部門(mén)無(wú)論如何努力工作也無(wú)法獲得公眾的理解；人們、尤其是學(xué)者們，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲批判的是造成必須控制人口入城的各種制度，而不只是批判代人受過(guò)的戶(hù)籍制度。

　　——短缺經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的社會(huì)問(wèn)題，只有各領(lǐng)域不斷改革才能解決，不管戶(hù)政無(wú)論如何調(diào)整遷徙政策，這些問(wèn)題充其量轉(zhuǎn)移而不可能減緩，更別說(shuō)徹底消除。

　　從歷史上看，古今中外各國(guó)、尤其是近現(xiàn)代各國(guó)的戶(hù)籍管理實(shí)踐中，大多不涉及遷移調(diào)控，以戶(hù)籍管理承擔(dān)人口遷移調(diào)控任務(wù)的，是個(gè)別國(guó)家、一定時(shí)期的特殊情況，而不是世界各國(guó)戶(hù)籍管理實(shí)踐的共同規(guī)律。

　　因此，依據(jù)對(duì)戶(hù)口遷移制度的批判，呼吁改革甚至“取消”戶(hù)籍制度，既是不公正的，也是不合道理的。

     三、以前嚴(yán)格遷移調(diào)控，有其特定的歷史原因

     中國(guó)古代很早就把調(diào)控人口遷移的職責(zé)交給了戶(hù)政。有典籍可考的，至少是在春秋前期的齊國(guó)，管仲在齊國(guó)實(shí)行了一系列改革措施，其核心是士、農(nóng)、工、商四民分治，不遷不移，恒業(yè)不變，改革的成功使齊國(guó)迅速?gòu)?qiáng)大。此后，嚴(yán)格限制遷徙、尤其嚴(yán)禁民眾自主徙移，成為古代中國(guó)戶(hù)籍管理的重要內(nèi)容。幾千年封建社會(huì)里，國(guó)家嚴(yán)格限制遷徙甚至達(dá)到了“死徙不出鄉(xiāng)”程度，使絕大多數(shù)人老死家屋而從未離鄉(xiāng)一步。

      客觀地說(shuō)，這種制度在當(dāng)時(shí)有一定的進(jìn)步意義：加速定居、防止盲目流徙，有利于發(fā)展農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)；穩(wěn)定社區(qū)住戶(hù)、人口與構(gòu)成，有利于社區(qū)保安；集體移民“避荒就熟”，可以幫助民眾抗御各種自然災(zāi)害；大規(guī)�！耙泼裢蛪ā�、“移民實(shí)邊”，對(duì)邊疆安全、邊疆開(kāi)發(fā)、增加民族交往 至中華民族的形成，更有其巨大的、不可抹殺的貢獻(xiàn)……。

　　正因?yàn)橛衅浞e極意義，再加上建國(guó)初期國(guó)內(nèi)外的壓力，新中國(guó)建立的前幾十年里，不得不讓?xiě)艏�制度承�?dān)遷移調(diào)控任務(wù)。這種戶(hù)口遷移制度形成于20世紀(jì)50年代的中國(guó)，有其無(wú)法回避的歷史局限性：一窮二白、百?gòu)U待興而身處三面敵對(duì)、封鎖中的新中國(guó)，只有盡快富國(guó)強(qiáng)兵，才能確保剛剛獲得的獨(dú)立、主權(quán)與領(lǐng)土完整；要迅速富國(guó)強(qiáng)兵，就必須傾全力加速工業(yè)化，傾全力保障城市經(jīng)濟(jì)能夠低成本、高效率地運(yùn)行和發(fā)展，必須嚴(yán)格控制人口遷入以避免增加城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的社會(huì)負(fù)擔(dān)，從而形成了城鄉(xiāng)分離、隔絕的“二元經(jīng)濟(jì)模式”。

　　應(yīng)當(dāng)申明的是，新中國(guó)遷移調(diào)控不是古代遷移限制的傳承延續(xù)。古代中國(guó)的遷移限制，是極少數(shù)人對(duì)絕大多人的統(tǒng)治和剝削，是以收稅派捐、征兵派役和防止造反為目的；新中國(guó)的遷移調(diào)控，是國(guó)家對(duì)不同地域、不同行業(yè)人們生產(chǎn)、生活資源的保護(hù)性、服務(wù)性的調(diào)配、調(diào)節(jié)，是以超速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障市民生活為目的。簡(jiǎn)單地把新中國(guó)的遷移調(diào)節(jié)比之于古代中國(guó)的遷移限制，將其目之為“封建”、“落后”甚至“反動(dòng)”，在理論上和實(shí)踐中都是錯(cuò)誤的。

　　四、戶(hù)口遷移已經(jīng)進(jìn)行了、正在進(jìn)行著諸多改革

　　近20年來(lái)戶(hù)口遷移制度一直在改革，正在進(jìn)行的改革也不是“開(kāi)始改革”，而只是繼續(xù)、不斷地深化改革。

　　——從20世紀(jì)80年代初期開(kāi)始，國(guó)家努力解決干部職工家屬長(zhǎng)期兩地分居問(wèn)題，積極推行科技人員合理流動(dòng)，逐步實(shí)行“博士后科研流動(dòng)站”制度，在為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的同時(shí)，極大地方便了科技人員的工作、生活。20世紀(jì)80年代中期以后，國(guó)家允許有居住條件、有經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)民和家屬遷入集鎮(zhèn)落“自理口糧常住戶(hù)口”，使數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民落戶(hù)集鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大大加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)。

　　——20世紀(jì)90年代初期，各地試驗(yàn)推行“藍(lán)印戶(hù)口”、“地方城鎮(zhèn)戶(hù)口”等改革，把允許暫住人口在本地正式就業(yè)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊戶(hù)口政策逐步向內(nèi)地推廣；1997年，國(guó)務(wù)院推出“小城鎮(zhèn)戶(hù)口管理制度改革”，允許有合法穩(wěn)定的住所和生活來(lái)源的農(nóng)民遷入縣和以下城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)。該項(xiàng)改革經(jīng)過(guò)三年試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后，目前正在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣。

　　國(guó)務(wù)院于1998年7月發(fā)布通知，較大幅度地改革了新生兒戶(hù)口登記、夫妻間投*、父母投*子女以及買(mǎi)商品房之類(lèi)投資移民等戶(hù)口制度。改革充滿(mǎn)人性關(guān)愛(ài)，顯示中國(guó)政府在切實(shí)解決人民群眾諸多實(shí)際困難的同時(shí)，日益尊重和保護(hù)人權(quán)，并正式把經(jīng)濟(jì)手段引入遷移調(diào)控領(lǐng)域，為中國(guó)遷移調(diào)控逐步走向世界、采用國(guó)際通用方式奠定基礎(chǔ)。
      
　　五、系統(tǒng)考慮遷移調(diào)控制度改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟
     
　　一直在改革的中國(guó)戶(hù)口遷移制度，其公眾觀感和社會(huì)形象卻似乎越來(lái)越差。究其原因，主要是這些改革本身存在很多問(wèn)題：一是針對(duì)某方面、某行業(yè)而出臺(tái)，涉及范圍小，每一改革的受益面小，社會(huì)影響不大；二是主要以“內(nèi)部政策”面目出現(xiàn)，沒(méi)有固化為公開(kāi)頒布的法律法規(guī)，公眾大多無(wú)從了解，也就無(wú)從支持；三是不少措施屬于針對(duì)特定問(wèn)題的應(yīng)急對(duì)策，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)、正確的目標(biāo)定向和系統(tǒng)的改革配套，推行一段時(shí)間后，或者因?yàn)樾蝿?shì)變化而無(wú)法延續(xù)，或者因?yàn)榈胤揭蛩囟�走樣變形�?BR>   
　　雖有20年的不斷改革，仍然跟不上社會(huì)的飛速變化，中國(guó)戶(hù)口遷移制度還是不斷受到社會(huì)各界、尤其是人民群眾的嚴(yán)厲批評(píng)，真可謂是“千辛萬(wàn)苦換來(lái)一百個(gè)不滿(mǎn)意”。
       
　　可喜的是改革的全面深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，為系統(tǒng)解決中國(guó)人口遷移調(diào)控領(lǐng)域內(nèi)的諸多問(wèn)題，提供了必要的條件，全面研究、整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)實(shí)施中國(guó)遷移調(diào)控機(jī)制的時(shí)機(jī)，已經(jīng)基本成熟。

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