383方案仍需更大的土地制度創(chuàng)新

　　來源：中國網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-10-28

　　國研中心383改革方案提出了土地制度改革的部分措施，當(dāng)前更需要深思熟慮，需要更大范圍、更深層次的制度性創(chuàng)新，更重要的是要建立一個城鄉(xiāng)一體的土地市場和覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度。

　　作者：崔琦

　　日前，國務(wù)院發(fā)展研究中心（國研中心）向全社會公開了其向十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報(bào)告全文，勾勒出一幅未來中國改革的路線圖。該方案由國研中心主任李偉和發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜，國研中心多位資深專家參與其中。作為中央最高級別的政策研究機(jī)構(gòu)，國研中心歷來對于中國改革發(fā)展政策的制定影響巨大，因此從它所提交的改革方案可以洞悉中國未來改革的方向。國研中心改革方案的核心是“三位一體改革思路、八個重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個關(guān)聯(lián)性改革組合”。簡單地說，就是政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度改革相互關(guān)聯(lián)、共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)于政府、企業(yè)、土地等等八個重點(diǎn)領(lǐng)域。這個方案的目的還是要建立一個更加完善的市場經(jīng)濟(jì)制度，特別是要理順清楚政府與市場之間的關(guān)系。中國已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展階段，政府應(yīng)當(dāng)減少對經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，主要致力于維護(hù)有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。

　　與之前的改革方案不同，國研中心的改革方案把很多大篇幅放在了要素市場的構(gòu)建上，八個重點(diǎn)改革領(lǐng)域有3個是關(guān)于要素市場的改革。其中土地制度改革、金融制度改革、財(cái)稅體制改革都是圍繞土地、資本、勞動這三大要素市場的構(gòu)建展開，特別是土地制度改革更是這次改革的焦點(diǎn)之一。這是因?yàn)橐�素市場的改革長期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是土地制度在改革開放之初飛躍之后便長期停滯了，現(xiàn)在土地制度也是二十年前形成的，已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前的需要。

　　國研中心關(guān)于土地制度的改革方案主要有這幾方面內(nèi)容：賦予農(nóng)民集體土地的處置、抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán)；已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金；征收土地改為公平補(bǔ)償，農(nóng)民房屋按市價補(bǔ)償，并且被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保；土地改為國有土地資產(chǎn)公司經(jīng)營。國研中心的改革方案無論從廣度和深度來看都是空前的，除了土地所有制不變以外，土地制度幾乎發(fā)生了完全的變革。早在國研中心的改革方案公布之前，就有人稱當(dāng)前的土地制度改革將會是另一次“土地革命”。

　　這些改革措施都針對當(dāng)前土地市場的問題，對癥下藥，可以解決很多困擾當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。比如賦予農(nóng)民集體土地的抵押權(quán)，農(nóng)民就可以將土地抵押給銀行，獲得貸款用于擴(kuò)大生產(chǎn)或者度過難關(guān)，而在當(dāng)前的制度下這是無法實(shí)現(xiàn)的，銀行只愿意貸款給大戶。小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)前占房產(chǎn)總數(shù)的20%，由于房地產(chǎn)的特殊性，不可能單純依靠清理手段；如果可以補(bǔ)交一定的土地出讓金而合法化，就可以解決這部分歷史遺留問題，并且又不會給業(yè)主造成損失。用公平補(bǔ)償替代原先的用途補(bǔ)償，主要是為了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)失地致貧的現(xiàn)象。將土地出讓轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有資產(chǎn)經(jīng)營，將會改變政府出賣土地的動機(jī)，糾正土地財(cái)政的困境�？偟膩碚f，在保持土地所有不變的前提下，通過改變土地的管理制度，將會實(shí)現(xiàn)土地更優(yōu)的配置。

　　但是這些方案只是土地制度改革的一個框架，有很多問題沒有考慮到細(xì)節(jié)，還有很多問題根本沒有考慮到。比如，國研中心的方案允許已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金從而合法化，雖然有利于處理歷史遺留問題，但是可能會帶來更大問題。既然允許已形成的小產(chǎn)權(quán)房合法化，對于當(dāng)前正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房又該怎么處理呢？是清理呢？還是也通過補(bǔ)交土地出讓金來合法化呢？從法理上講，已形成的小產(chǎn)權(quán)房合法后，正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房也應(yīng)當(dāng)是可以合法化的。但是如果所有小產(chǎn)權(quán)房都能合法化，將會有更多的集體土地開發(fā)成為小產(chǎn)權(quán)房，先上車后補(bǔ)票，這對于土地利用和耕地保護(hù)是極其不利的，特別是當(dāng)前還沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，這將會造成極大的損失。

　　而改變政府土地出讓為國有土地資產(chǎn)公司來經(jīng)營，并且政府不能使用當(dāng)期土地出讓收入，也可能會帶來相當(dāng)大的困難。對于很多地方政府，土地出讓是最重要的收入來源，在地方債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很嚴(yán)重的情況下，失去土地收入將會使很多地方政府瀕臨破產(chǎn)，所以這項(xiàng)措施能不能推行下去都是未知數(shù)。

　　賦予農(nóng)民集體土地的處置、抵押和轉(zhuǎn)讓權(quán)，本意是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)�；�、機(jī)械化，但是問題可能復(fù)雜得多。對于中國農(nóng)民，土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，更重要的是農(nóng)民生活的一種基本保障，特別是對于2億進(jìn)城農(nóng)民工。當(dāng)他們在城市無法生存下去的時候，農(nóng)村老家里的幾畝農(nóng)田就能給他們提供最基本的生活來源，在城市這些土地還是他們與雇主討價還價的本錢�，F(xiàn)在土地難以流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�，很大原因是農(nóng)民需要土地作為基本的保障，畢竟大部分農(nóng)民并沒有城市居民所專有的社保。如果沒有配套的保障制度覆蓋大部分農(nóng)民，即使土地制度改革賦予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，也未必能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。

　　當(dāng)然，國研中心的383改革方案只是一個未來改革框架，在十八屆三中全會之前就提前公布，也是為了能廣泛聽取各方意見，形成一套切實(shí)可行的方案。也無法指望一下子就能解決土地制度所有問題，當(dāng)前更需要深思熟慮，需要更大范圍、更深層次的制度性創(chuàng)新，更重要的是要建立一個城鄉(xiāng)一體的土地市場和覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，只有這樣才會形成高效的土地市場。

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