公務(wù)員法成十一五重點(diǎn) 配套法規(guī)出臺(tái)二十多部

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》自今年1月1日開(kāi)始正式實(shí)施后，從上到下在關(guān)注能否以此為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革。此前，為了保證《公務(wù)員法》順利實(shí)施，中央在2005年作出了一系列重要指示并進(jìn)行了周密部署和充分準(zhǔn)備：

9月，中央召開(kāi)全國(guó)實(shí)施《公務(wù)員法》工作會(huì)議；

10月，中組部、人事部聯(lián)合舉辦了省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部《公務(wù)員法》專題研討班；

11月，國(guó)務(wù)院舉辦學(xué)習(xí)講座，專題學(xué)習(xí)《公務(wù)員法》。

一部法律在實(shí)施之前，即舉辦如此高規(guī)格、高密度的動(dòng)員、研討和學(xué)習(xí)，實(shí)屬罕見(jiàn)。而據(jù)國(guó)家人事部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，“十一五”期間，將制定二十多部《公務(wù)員法》配套法規(guī)，從而形成較為完備的公務(wù)員法規(guī)體系。由此，貫徹實(shí)施《公務(wù)員法》已成為“十一五”期間干部人事工作的重中之重。

抓住契機(jī)實(shí)現(xiàn)雙贏

在“十一五”規(guī)劃建議中，行政管理體制改革被提到了前所未有的高度，成為整個(gè)體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何抓住深化行政體制改革的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)《公務(wù)員法》的實(shí)施與深化行政體制改革的雙贏？這是在“十一五”開(kāi)局之年實(shí)施《公務(wù)員法》這一“歷史巧合”給各界所出的一道“必答題”。

“不能將《公務(wù)員法》實(shí)施與深化行政體制改革做成‘兩張皮’，更不能以現(xiàn)行體制犧牲《公務(wù)員法》的實(shí)施，”長(zhǎng)期研究公務(wù)員制度并參與《公務(wù)員法》立法過(guò)程的國(guó)家行政學(xué)院宋世明教授，在接受《瞭望新聞周刊》采訪時(shí)這樣提醒道。他建議，在《公務(wù)員法》實(shí)施過(guò)程中，要抓住深化行政體制改革的有利契機(jī)，實(shí)現(xiàn)落實(shí)《公務(wù)員法》與行政體制改革的雙贏。

這種雙贏具體體現(xiàn)在4個(gè)方面：

一是抓住公務(wù)員登記之機(jī)，提升編制管理科學(xué)化與法制化水準(zhǔn)。

只有具有公務(wù)員身份，才能享受公務(wù)員權(quán)利，履行公務(wù)員義務(wù)�！豆珓�(wù)員法》規(guī)定，“本法所稱的公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。公務(wù)員的這三個(gè)特征中，“納入國(guó)家行政編制”是其核心特征。

但是，我國(guó)目前尚未出臺(tái)《編制法》，編制管理工作離規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的距離還比較遠(yuǎn)。目前，從中央到地方，機(jī)關(guān)中普遍存在行政編制與事業(yè)編制混用的現(xiàn)象。同是在行政機(jī)關(guān)工作，有的是行政編制，有的是事業(yè)編制。如北京市有一個(gè)局行政編制30多個(gè)，卻管理著1000多個(gè)事業(yè)編制。從近期看，要正本清源，合理認(rèn)定機(jī)關(guān)中的行政編制與事業(yè)編制；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，盡快出臺(tái)《編制法》才是治本之策。

二是借助重新確定參照《公務(wù)員法》管理單位之機(jī)，盡早結(jié)束行政職能的“體外循環(huán)”。

《公務(wù)員法》第106條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理�！本烤谷绾谓忉尅熬哂泄�共事務(wù)職能”，各方的意見(jiàn)還不一致，試圖參照管理的事業(yè)單位也很多。一方面，要依照法定標(biāo)準(zhǔn)與程序嚴(yán)格進(jìn)行審批，以防參照管理范圍擴(kuò)大化。另一方面，逐步創(chuàng)造條件盡早結(jié)束行政職能體外循環(huán)。

現(xiàn)實(shí)中，由于行政編制比較緊張，出現(xiàn)了大量的事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的現(xiàn)象。如，全國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為環(huán)保系統(tǒng)的執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)有工作人員45900人，其中90%以上屬于事業(yè)編制。依法或委托承擔(dān)行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位的工作人員，依據(jù)第106條實(shí)行參照管理是可以的，但依然沒(méi)有結(jié)束行政職能“體外循環(huán)”的局面，不利于規(guī)范行政執(zhí)法。

有關(guān)主管部門應(yīng)下決心以實(shí)施《行政許可法》、《公務(wù)員法》為契機(jī)，適當(dāng)擴(kuò)大行政編制數(shù)額，在對(duì)這類事業(yè)單位工作人員進(jìn)行清理整頓之后納入行政編制，按照公務(wù)員管理；或?qū)⒊袚?dān)行政職能的事業(yè)單位改造為“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，可考慮單獨(dú)設(shè)立行政執(zhí)法編制，區(qū)別于行政編制、事業(yè)編制，由編制管理部門統(tǒng)一實(shí)施。

三是借助實(shí)施公務(wù)員分類管理之機(jī)，提高政府的市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)管理能力。

如何確定專業(yè)技術(shù)類職位與行政執(zhí)法類職位的適用范圍，是實(shí)施分類管理的重點(diǎn)。為了防止專業(yè)技術(shù)職位設(shè)置過(guò)多過(guò)濫，可逐步試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再穩(wěn)步推廣。建議在最需要建立“技術(shù)壁壘”的領(lǐng)域（如質(zhì)檢系統(tǒng)），在最需要專業(yè)技術(shù)結(jié)論支撐的領(lǐng)域（如法醫(yī)），優(yōu)先設(shè)立專業(yè)技術(shù)類職位。設(shè)置行政執(zhí)法類職位，則要體現(xiàn)公務(wù)員管理堅(jiān)持監(jiān)督約束和激勵(lì)保障并重的原則。與專業(yè)技術(shù)類職位相比，濫設(shè)行政執(zhí)法類職位的風(fēng)險(xiǎn)更大一些。因此，首先要在已經(jīng)建立比較健全的崗位責(zé)任體系的執(zhí)法系統(tǒng)，優(yōu)先設(shè)置行政執(zhí)法類職位。其次，在已經(jīng)探索“能級(jí)管理”的執(zhí)法系統(tǒng)，優(yōu)先設(shè)置行政執(zhí)法類職位。再次，只有按改革要求清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍的政府部門，才能設(shè)立行政執(zhí)法類職位。

四是借助領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)政治責(zé)任之機(jī)，全面徹底落實(shí)政府責(zé)任追究。

《公務(wù)員法》增加了引咎辭職與責(zé)令辭職的制度設(shè)定，將領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任法定化。領(lǐng)導(dǎo)成員引咎辭職，屬于各種責(zé)任追究中“高端問(wèn)責(zé)”，屬于各種問(wèn)責(zé)制中的“最高級(jí)”，它必將成為各種責(zé)任追究的“催化劑”。在實(shí)施過(guò)程中有兩點(diǎn)值得注意：一是加強(qiáng)對(duì)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)成員的權(quán)利救濟(jì)，其關(guān)鍵是要暢通領(lǐng)導(dǎo)成員的有效法定救濟(jì)渠道，以避免引咎辭職或責(zé)令辭職被實(shí)踐扭曲；二是對(duì)引咎辭職或被責(zé)令辭職的公務(wù)員在何種條件下經(jīng)過(guò)何種程序被重新任用，制定明確而統(tǒng)一的規(guī)定，以避免已經(jīng)引咎辭職或被責(zé)令辭職的公務(wù)員在暫避風(fēng)頭之后，又異地為官。

有法可依難點(diǎn)猶存

《公務(wù)員法》是中國(guó)公務(wù)員管理的“基本法”。較之以往，《公務(wù)員法》取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。然而，在實(shí)施中的每一項(xiàng)工作都十分復(fù)雜，涉及諸多方面的改革，因此，宋世明教授認(rèn)為，盡管公務(wù)員管理已經(jīng)有法可依，但仍然是任重道遠(yuǎn)。

《公務(wù)員法》解決了公務(wù)員立法層次較低的問(wèn)題，提升了公務(wù)員制度權(quán)威。然而，法律的權(quán)威性更應(yīng)表現(xiàn)在落實(shí)上。以“凡進(jìn)必考”的錄用考試制度實(shí)施為例，是否實(shí)施“凡進(jìn)必考”本來(lái)是判斷一個(gè)國(guó)家是否確立公務(wù)員制度的標(biāo)志，但是有的機(jī)關(guān)特別是一些縣鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員和垂直系統(tǒng)公務(wù)員的考試錄用，還沒(méi)有完全按照錄用考試制度的規(guī)范要求去做，而大都通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任、直接調(diào)入等形式進(jìn)入的，不利于從源頭上把住公務(wù)員的素質(zhì)關(guān)。

《公務(wù)員法》解決了公務(wù)員管理過(guò)于單一化的問(wèn)題，邁出公務(wù)員分類管理的實(shí)質(zhì)性步伐。然而，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)公務(wù)員內(nèi)部沒(méi)有按照職位的性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類，劃分公務(wù)員類別的工作做起來(lái)千頭萬(wàn)緒，難度很大。目前這項(xiàng)工作尚無(wú)法全面推開(kāi)，采取的是先易后難的辦法。

《公務(wù)員法》解決了公務(wù)員保障激勵(lì)機(jī)制不健全的難題，增強(qiáng)了公務(wù)員制度活力。但這項(xiàng)工作“欠賬”太多。多年來(lái)，公務(wù)員的成長(zhǎng)發(fā)展、物質(zhì)待遇的改善主要靠職務(wù)晉升。但是機(jī)關(guān)的高層職務(wù)特別是高層次的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有限，僅僅依靠職務(wù)晉升來(lái)提高待遇，難以激勵(lì)調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性。公務(wù)員受所處政府層級(jí)和機(jī)構(gòu)規(guī)格的限制，占全國(guó)公務(wù)員3/5的縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間更是狹小。

《公務(wù)員法》解決了公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制與權(quán)益保障機(jī)制尚不健全的難題，做到公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的平衡。然而，現(xiàn)在損害公務(wù)員合法權(quán)益的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。有的地方扣減公務(wù)員工資，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加工資只是體現(xiàn)在檔案上，俗稱“空漲”。公務(wù)員是握有公權(quán)力的勞動(dòng)者，如果機(jī)關(guān)不善待一個(gè)握有公權(quán)力的公務(wù)員，那么就難以保證公務(wù)員仍會(huì)善待普通老百姓。

1+5配套法規(guī)將出臺(tái)

《瞭望新聞周刊》記者從國(guó)家人事部了解到，由于公務(wù)員法律體系是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，“十一五”期間，有關(guān)部門將抓緊進(jìn)行《公務(wù)員法》配套法規(guī)建設(shè)工作。遵循法制統(tǒng)一的原則，人事部將與中組部一道，統(tǒng)籌規(guī)劃，抓緊研究，成熟一個(gè)，出臺(tái)一個(gè)，力爭(zhēng)用三到五年的時(shí)間，逐步建立完備的公務(wù)員法規(guī)體系。其中，抓緊出臺(tái)立法基礎(chǔ)較好的配套法規(guī)，包括錄用、任職定級(jí)、競(jìng)爭(zhēng)上崗、考核、調(diào)任、回避、處分、申訴等規(guī)定。對(duì)專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類、聘任制等公務(wù)員分類管理問(wèn)題，將在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極研究論證相關(guān)法規(guī)文件。

據(jù)悉，制定和落實(shí)《公務(wù)員法》的實(shí)施方案與有關(guān)公務(wù)員登記、參照管理辦法、綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置、職務(wù)和級(jí)別設(shè)置、工資制度改革等“1+5”配套法規(guī)文件，是2006年人事部的重要任務(wù)。據(jù)人事部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，“1+5”配套法規(guī)僅僅是落實(shí)《公務(wù)員法》的第一步，之后，涉及工資、懲戒、退休、錄用、回避、辭職辭退等24部《公務(wù)員法》配套法規(guī)，爭(zhēng)取在3至5年時(shí)間內(nèi)逐步形成完備。

以貫徹實(shí)施《公務(wù)員法》為契機(jī)，中央將加大推進(jìn)公務(wù)員管理機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)力度。其重點(diǎn)是：

按照建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過(guò)硬、人民滿意的公務(wù)員隊(duì)伍的目標(biāo)要求，突出抓好公務(wù)員隊(duì)伍的能力建設(shè)和以公務(wù)員精神為核心的作風(fēng)建設(shè)；

堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”，繼續(xù)完善考試內(nèi)容和方法，打破身份、地域限制，把優(yōu)秀人才集聚到公務(wù)員隊(duì)伍中來(lái)。大力推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作，完善筆試、面試和民主測(cè)評(píng)方法；

研究建立以能力與業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向、體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求、服務(wù)對(duì)象有效參與評(píng)價(jià)、適合各級(jí)各類機(jī)關(guān)特點(diǎn)的公務(wù)員考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；

繼續(xù)按照大規(guī)模培訓(xùn)干部、大幅度提高干部隊(duì)伍素質(zhì)的要求，制定下發(fā)2006－2010年公務(wù)員培訓(xùn)綱要，切實(shí)抓好各類公務(wù)員培訓(xùn)工作。發(fā)揮實(shí)踐鍛煉在提高公務(wù)員隊(duì)伍能力中的作用，逐步加大從具有2年以上基層工作經(jīng)歷的高校畢業(yè)生中考錄公務(wù)員的比例，建立公務(wù)員下基層鍛煉制度。

中央要求，在《公務(wù)員法》配套政策法規(guī)出臺(tái)前，各地區(qū)各部門要嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》的規(guī)定和原則，依法辦事；如確需制定出臺(tái)有關(guān)具體政策，要與《公務(wù)員法》的規(guī)定保持一致，不得隨意變通，更不能搞“土政策”，重大問(wèn)題要事先征求中央公務(wù)員主管部門的意見(jiàn)；配套法規(guī)出臺(tái)后，各地區(qū)各部門都要嚴(yán)格執(zhí)行配套法規(guī)。要對(duì)照《公務(wù)員法》及其配套政策法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及文件等進(jìn)行清理，凡與《公務(wù)員法》相抵觸的，一律停止執(zhí)行�！跤浾唿S海霞

資料：

眾望所歸的《公務(wù)員法》

自2006年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，是新中國(guó)干部人事管理第一部帶有總章程性質(zhì)的法律�！豆珓�(wù)員法》的出臺(tái)，結(jié)束了我國(guó)干部人事管理工作沒(méi)有大法的歷史，填補(bǔ)了我國(guó)法律體系的一大空白。

從1984年我國(guó)開(kāi)始起草《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員法》到2005年《公務(wù)員法》的頒布，經(jīng)過(guò)了21年的時(shí)間；其中，從1993年10月1日開(kāi)始實(shí)施《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，到2006年1月1日開(kāi)始實(shí)施《公務(wù)員法》歷經(jīng)13載；自1993年以來(lái)，全國(guó)人大三次將制定《公務(wù)員法》列入立法規(guī)劃。

《公務(wù)員法》的出臺(tái)是大勢(shì)所趨。老百姓希望通過(guò)《公務(wù)員法》更好地規(guī)范約束公務(wù)員，讓我們國(guó)家有一個(gè)成本更低，服務(wù)水平更高的公務(wù)員隊(duì)伍；公務(wù)員希望借助《公務(wù)員法》保護(hù)自己的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)自己的合法利益；管理部門希望通過(guò)《公務(wù)員法》完善規(guī)范對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的管理。因此，塑造公務(wù)員的“公共精神”是《公務(wù)員法》制度設(shè)計(jì)的價(jià)值定位；提高公務(wù)員的專業(yè)化水準(zhǔn)，是《公務(wù)員法》制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)定位。

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