財(cái)權(quán)和事權(quán)，哪個(gè)更重要？

　　來源：中國網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-12-24

　　要推進(jìn)財(cái)政改革，讓財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系得到理順，首先要解決的一個(gè)問題，就是政府行為的規(guī)范問題，亦即中央政府與地方政府都必須按照規(guī)范的行為確定各自的財(cái)權(quán)與事權(quán)，理順財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。

　　作者：譚浩俊

　　十八屆三中全會(huì)決定，將深化財(cái)稅體制改革作為一個(gè)獨(dú)立的問題提出來，可見財(cái)稅體制改革的重要而緊迫。

　　而從“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的要求來看，也對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系作出了進(jìn)一步的明確與界定，且財(cái)權(quán)已不是一般意義上的財(cái)權(quán)，而是必須與支出責(zé)任掛鉤、能夠充分體現(xiàn)公共服務(wù)職能的財(cái)權(quán)。

　　問題在于，這樣的界定，能否讓財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系真正規(guī)范和協(xié)調(diào)起來呢？財(cái)權(quán)與事權(quán)之間，到底哪個(gè)在前、哪個(gè)在后、哪個(gè)更加重要呢？

　　按理，這一關(guān)系并不是雞和蛋的關(guān)系，既不難理解，也不難理順。因?yàn)�，只要將事�?quán)確定下來，并按照輕重緩急排一排隊(duì)、分一分主次，財(cái)權(quán)如何界定與分配也就十分簡單、十分容易了。就象一個(gè)家庭一樣，買房、子女結(jié)婚、衣食、看病等，財(cái)權(quán)如何分配，都會(huì)安排得井井有條、井然有序的。

　　可是，恰恰是這個(gè)每個(gè)家庭都能做好、每個(gè)人也都懂得的道理，到了財(cái)政分配方面，卻一直沒有找到一個(gè)很好的辦法，甚至分配秩序越來越差、分配格局越來越不合理，財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系也越來越混亂。一個(gè)十分重要的原因，就是缺少“規(guī)范”二字，財(cái)權(quán)界定不規(guī)范，事權(quán)界定也不規(guī)范，最終導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系變成了雞和蛋的關(guān)系，到底誰更重要，財(cái)政部門說不清，政府也說不清。于是，從中央到地方、從政府到部門、從部門到個(gè)人，都出現(xiàn)了爭財(cái)權(quán)、推事權(quán)，重財(cái)權(quán)、輕事權(quán)的現(xiàn)象。自然，財(cái)政資金的使用效率也就難以提高了，財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系也就越來越混亂了。

　　事實(shí)也是如此，從過去幾十年來預(yù)算管理體制的實(shí)際情況來看，一直堅(jiān)守的是收支平衡原則，特別對(duì)地方財(cái)政，更是從法律了明確了不能編制赤字預(yù)算的要求。而且，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，都提出了以收定支的要求。也就是說，財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系是財(cái)權(quán)決定事權(quán)、財(cái)權(quán)高于事權(quán)，到底做什么事、做多大事，必須由財(cái)力的多少說了算。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、財(cái)力嚴(yán)重不足、財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配的情況下，按照這樣的原因辦事，或許是有道理的，也是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高、財(cái)力的不斷增多，財(cái)權(quán)與事權(quán)已經(jīng)基本匹配了，如果繼續(xù)按照這樣的方式辦事，自然就會(huì)帶來許多新的矛盾和問題。近年來，為什么地方債務(wù)猛增，很大程度上就是財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系出現(xiàn)混亂的結(jié)果。其中，中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系上的不協(xié)調(diào)、不匹配、不合理，是最主要的原因之一。

　　當(dāng)然，如果政府行為比較規(guī)范，政府在界定財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系時(shí)能夠按照規(guī)范的要求進(jìn)行，或許問題會(huì)少得多。問題是，無論是中央還是地方，在如何規(guī)范行為的問題上，都沒有能夠做到，都存在很大的問題。中央政府利用行政權(quán)力，在高度集中財(cái)權(quán)的同時(shí)，又大量下放事權(quán)，使中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)上嚴(yán)重失衡。而從地方政府來看，由于中央政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系上的過于強(qiáng)勢與不規(guī)范，迫使地方政府不得不用更加不規(guī)范的行為，盲目確定事權(quán)，盲目擴(kuò)大事權(quán)，并利用“土地財(cái)政”和擴(kuò)大政府債務(wù)的方式，使財(cái)權(quán)的界定和分配也出現(xiàn)了嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象。不僅“土地財(cái)政”被過度利用，政府債務(wù)也無序擴(kuò)大，形成財(cái)權(quán)與事權(quán)的雙重惡性膨脹、雙重?zé)o序運(yùn)行。

　　也正是因?yàn)橹醒牒偷胤蕉即嬖诒容^嚴(yán)重的行為不規(guī)范問題，不僅導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的極度混亂，也使得預(yù)算行為變成了權(quán)力工具，《預(yù)算法》則成為了一種擺設(shè)。這樣的結(jié)果，自然就沒有規(guī)范可言，也沒有秩序可講了。

　　所以，財(cái)政改革到底應(yīng)當(dāng)怎樣改，財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系到底應(yīng)當(dāng)如何界定，財(cái)權(quán)與事權(quán)到底哪個(gè)更重要、更關(guān)鍵，就成為財(cái)政改革最重要、最緊迫的一項(xiàng)工作。

　　顯然，要推進(jìn)財(cái)政改革，讓財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系得到理順，首先要解決的一個(gè)問題，就是政府行為的規(guī)范問題，亦即中央政府與地方政府都必須按照規(guī)范的行為確定各自的財(cái)權(quán)與事權(quán)，理順財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。中央可以適當(dāng)多一些財(cái)力的支配權(quán)，但不能損害地方的利益。地方可以多爭取一些財(cái)力，但也必須依據(jù)實(shí)際需要，而不是盲目擴(kuò)大財(cái)力支配權(quán)。

　　在此基礎(chǔ)上，各自都按照輕重緩急排出自己需要解決的矛盾和問題、處理的各種社會(huì)事務(wù)。其中，滿足公共需要、提供公共服務(wù)是最重要、最緊迫的內(nèi)容。必須在滿足這一條件下，才能考慮其他方面的需要，而不是將公共職能置于一邊，去考慮其他方面的事務(wù)。在這方面，三中全會(huì)決定表述得是非常明確的。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。

　　如果事權(quán)界定好了，財(cái)權(quán)分配也就相對(duì)簡單和容易了。因?yàn)�，�?cái)力的分配完全可以按照事權(quán)的輕重緩急予以安排，并制定出科學(xué)合理的分配計(jì)劃。

　　接下來要做的，就是規(guī)范預(yù)算行為，包括預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等，都要嚴(yán)格、規(guī)范、有序。一旦預(yù)算確定，誰也無法隨意理性預(yù)算，且預(yù)算安排的資金必須確保�？顚Ｓ�，任何人、任何單位都不得隨意更改。否則，追究法律責(zé)任。

　　至于稅收制度怎么改，稅制怎么確定，也可以按照財(cái)權(quán)與事權(quán)分配的情況以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，作出合理的調(diào)整與完善。其中，能否給地方稅收方面的立法權(quán)和開征權(quán)，也是值得研究和關(guān)注的問題。

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