時(shí)政熱點(diǎn):全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)成為香港政改的主導(dǎo)力量

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題的決定。決定的核心內(nèi)容是肯定了香港特區(qū)將在2017年進(jìn)行行政長(zhǎng)官的普選，并且為普選確立了基本的規(guī)則框架，即行政長(zhǎng)官的候選人只能由提名委員會(huì)提出。全國(guó)人大常委會(huì)的決定是落實(shí)基本法和2007年全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)解釋的重要文件，不僅會(huì)對(duì)過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)香港社會(huì)圍繞行政長(zhǎng)官普選產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議起到定紛止?fàn)幍淖饔�，而且將指引著下一階段香港特區(qū)制定具體的普選辦法。

但是，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的這一決定，香港也存在一些不同的認(rèn)識(shí)，如有人認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)的決定是中央干涉香港特區(qū)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，違背了“一國(guó)兩制”的政治承諾；也有人認(rèn)為，這一決定徹底堵塞了“公民提名”，不利香港民主政治的發(fā)展。這些觀點(diǎn)是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)決定的誤解。

首先需要明確的是，決定香港特區(qū)政治體制的權(quán)力屬于中央，全國(guó)人大常委會(huì)完全有權(quán)就香港的政改做出決定。

世界各國(guó)因其體制的差異而在中央與地方政府權(quán)力劃分上存在不同，但無(wú)論哪種體制下，地方政府一般無(wú)權(quán)決定自己采用何種政治體制，中央政府一般均會(huì)通過(guò)憲法和法律確立地方政府的基本框架。如美國(guó)憲法規(guī)定聯(lián)邦要保證各州的共和政體。

香港是我國(guó)的一個(gè)特別行政區(qū)，是隸屬于中央政府的一個(gè)地方單位，其與內(nèi)地普通地方的區(qū)別在于它享有高度自治權(quán)，但其高度自治權(quán)來(lái)源于中央的授權(quán)，其內(nèi)容以基本法規(guī)定為限。香港特區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生方式屬于特區(qū)政治體制的內(nèi)容，行政長(zhǎng)官選舉方式的改革是特區(qū)政治體制的改革。無(wú)論是根據(jù)一般的法理還是基本法，特區(qū)的高度自治權(quán)并不包括決定其自身采用何處政治體制的權(quán)力。也就是說(shuō)，采用何種政治體制的決定權(quán)在于中央，而不在于特區(qū)政府。

并且，行政長(zhǎng)官原有的產(chǎn)生方式是由基本法規(guī)定的，而基本法的制定權(quán)和修改權(quán)都屬于中央。行政長(zhǎng)官選舉方式的改革在一定程度上是對(duì)基本法的修改，所以其權(quán)力同樣屬于中央。基本法第45條規(guī)定，特區(qū)行政長(zhǎng)官由當(dāng)?shù)剡x舉或協(xié)商產(chǎn)生，報(bào)中央人民政府任命；基本法附件一規(guī)定了行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的具體方式，并指出了改變的具體程序。這些都強(qiáng)調(diào)了主導(dǎo)香港政制改革的權(quán)力屬于中央。

在中央各國(guó)家機(jī)關(guān)中，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，是全國(guó)人大閉會(huì)期間行使最高國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。全國(guó)人大常委會(huì)的地位是由憲法所規(guī)定的，憲法作為全國(guó)的最高法，在香港特區(qū)同樣具有效力，因而，全國(guó)人大常委會(huì)在國(guó)家權(quán)力體系中的定位同樣適用于香港。在基本法中，全國(guó)人大常委會(huì)代表中央行使諸多權(quán)力，如解釋基本法、決定適用于特區(qū)的全國(guó)性法律的增減等�；�本法中賦予全國(guó)人大常委會(huì)各項(xiàng)權(quán)力的根據(jù)也在于憲法。在全國(guó)人大常委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)力中，決定權(quán)是一項(xiàng)重要且經(jīng)常性行使的權(quán)力。根據(jù)憲法，全國(guó)人大常委會(huì)的決定權(quán)是指對(duì)在全國(guó)或某一領(lǐng)域有重大影響的事項(xiàng)決策的權(quán)力，如決定條約的批準(zhǔn)、決定特赦等。香港特區(qū)實(shí)行與內(nèi)地不一致的政治體制，這一政治如何發(fā)展、完善，其決定權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)行使是完全符合全國(guó)人大常委會(huì)我國(guó)憲政體制地位的。所以，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港政制發(fā)展具有的決定權(quán)不僅有充足明確的憲法和基本法的依據(jù)，也是全國(guó)人大常委會(huì)在香港政制發(fā)展上的責(zé)任。

全國(guó)人大常委會(huì)決定的另一個(gè)核心內(nèi)容是明確提名委員會(huì)將會(huì)成為行政長(zhǎng)官正式候選人的唯一提出主體，明確地拒絕了之前香港一些少數(shù)人所提出的“公民提名”等不合理的要求。這是完全符合基本法第45條規(guī)定的。

那些主張“公民提名”觀點(diǎn)的一個(gè)重要根據(jù)是，基本法并未明確禁止“公民提名”，根據(jù)“法無(wú)禁止即自由”的原則，“公民提名”的候選人可以與提名委員會(huì)提名的候選人一起作為正式的候選人。但這是對(duì)“法無(wú)禁止即自由”原則的誤解�！胺�無(wú)禁止即自由”是對(duì)公民權(quán)利而言的，但在涉及公共權(quán)力運(yùn)作時(shí)，應(yīng)遵循的是“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則。法律沒(méi)有明確授權(quán)的主體是沒(méi)有權(quán)利提名的。這也符合法理當(dāng)中“明示其一即排斥其他”的原則，即既然基本法明確地規(guī)定提名委員會(huì)提名，也就意味著排斥其他主體提名的權(quán)利，這也符合立法原意。從立法技術(shù)而言，當(dāng)立法者只意圖將提名權(quán)利授予提名委員會(huì)時(shí)，在條文時(shí)上只需作出肯定性的規(guī)定即可，而無(wú)須將那些其無(wú)意授予提名權(quán)利的主體一一排除在外。試想，如果法律沒(méi)有禁止“公民提名”所以“公民提名”即合法的主張能夠成立的話，則任何個(gè)人、組織、社會(huì)團(tuán)體、政黨都可以主張?zhí)崦�候選人，因?yàn)榉�律也沒(méi)有禁止這些主體提名候選人。顯然，這是不符合基本法的。

那么，提名委員會(huì)應(yīng)如何提名呢？曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政長(zhǎng)官選舉既然是循序漸進(jìn)，則2017年行政長(zhǎng)官選舉的門(mén)檻就不應(yīng)高于2012年行政長(zhǎng)官選舉中的1/8，否則將是明顯倒退。這種觀點(diǎn)實(shí)際是將提名委員會(huì)與過(guò)去的行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)混同，是對(duì)提名委員會(huì)性質(zhì)的嚴(yán)重誤解。

2012之前的歷次香港特區(qū)行政長(zhǎng)官選舉采用的是間接選舉，即由一個(gè)選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生。選舉委員會(huì)是一個(gè)擁有最后決定權(quán)的機(jī)構(gòu)，即在若干位正式候選人之間按民主原則投票產(chǎn)生行政長(zhǎng)官，而行政長(zhǎng)官的正式候選人來(lái)自于1/8以上的選舉委員會(huì)成員提名。但是，2017年行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式將有根本性的變革，即從由1200人組成的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生轉(zhuǎn)變成由提名委員會(huì)提名進(jìn)而由全港約500萬(wàn)選民一人一票選舉產(chǎn)生。在這種制度下，提名委員會(huì)只扮演提名的角色，相當(dāng)于過(guò)去的1/8以上選舉委員會(huì)成員。但二者之間仍有一定的差異：即過(guò)去制度下1/8以上的選舉委員會(huì)成員提名是選舉委員會(huì)委員個(gè)人之間的聯(lián)名；但提名委員會(huì)是以一個(gè)機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行提名，而不是以提名委員會(huì)所有成員個(gè)人聯(lián)名的形式。

注意到2012年的選舉委員會(huì)和2017年的提名委員會(huì)在性質(zhì)上的差異就自然可以推導(dǎo)出兩點(diǎn)結(jié)論：第一，由提名委員會(huì)提名正式候選人并由全港有選舉權(quán)的500萬(wàn)選民投票產(chǎn)生行政長(zhǎng)官，是香港行政長(zhǎng)官選舉乃至香港民主政治的巨大進(jìn)步，因?yàn)橛烧l(shuí)擔(dān)任行政長(zhǎng)官將取決于香港全體選民的意愿（當(dāng)然最后還有中央人民政府的批準(zhǔn)），而不是之前的1200位選舉委員會(huì)成員的意愿。第二，既然提名委員會(huì)是以機(jī)構(gòu)而不是以機(jī)構(gòu)成員個(gè)人聯(lián)名的方式提名，一個(gè)只有1/8以上選舉提名委員會(huì)成員提名的人選很難說(shuō)其代表了提名委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)的意愿。如何證明一個(gè)候選人是得到提名委員會(huì)的同意呢？提名委員會(huì)只能按民主方式實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行投票，決定正式的候選人。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)教授、憲法研究所所長(zhǎng)）

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