時事評論：權(quán)力清單的能與不能

推行政府權(quán)力清單制度,依法公開權(quán)力公開運(yùn)行流程,是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容,也是切實將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的前提和基礎(chǔ)。在我國,政府特別是地方政府權(quán)力涉及社會生活的方方面面,其清單和邊界不僅社會公眾一頭霧水,有的甚至連行政機(jī)關(guān)自己也時常模糊不清。此次中央專門發(fā)布指導(dǎo)意見,為各級地方政府及其部門規(guī)定了公布權(quán)力清單的路線圖和時間表,意義重大、影響深遠(yuǎn)。

可以相信,在不久的將來,地方各級政府及其工作部門都將會陸續(xù)公布量身打造的權(quán)力清單,權(quán)力的內(nèi)容和行使主體將會一目了然。相比較權(quán)力清單的公布,接下來更重要、公眾更關(guān)心的是,權(quán)力清單到底有什么用?在規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)力方面到底發(fā)揮什么樣的功能?在建設(shè)法治政府的背景下,權(quán)力清單的價值和功能一方面值得期待,另一方面,在法治思維和法治理念下,也不可不切實際、要求權(quán)力清單承載超出本身性質(zhì)的功能。從理論和實踐來看,準(zhǔn)確定位未來地方政府及其部門權(quán)力清單的功能,主要在于以下幾個方面:

一是權(quán)力清單的性質(zhì)是權(quán)力的公示,而不是權(quán)力的確認(rèn)。公布權(quán)力清單的初衷是解決社會公眾不清楚政府有哪些權(quán)力的問題,著力點在于政務(wù)公開,是行政權(quán)力公開、透明運(yùn)行的一項基礎(chǔ)性工作。通過權(quán)力清單對政府及其各個部門權(quán)力的種類、數(shù)量、適用條件和法律依據(jù)的統(tǒng)計和公示,本身不是對政府權(quán)力的合法確認(rèn),即便是納入權(quán)力清單的權(quán)力,如果源于層級較低的法律規(guī)范,不排除經(jīng)法定程序?qū)彶楸徽J(rèn)定為違法的可能。因此,權(quán)力清單的核心功能,是向社會公眾傳遞政府到底管什么的信號,便于公民確定履行職責(zé)的主體,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。而且,在行政管理體制改革的背景下,公示權(quán)力清單也可以為社會提供討論權(quán)力資源的基礎(chǔ)信息平臺,為“哪些權(quán)力該取消、哪些權(quán)力該下放、哪些權(quán)力該轉(zhuǎn)移”的公共討論和決策,凝聚社會的共識,為政府轉(zhuǎn)型和改革提供動力支持。

二是權(quán)力清單的價值是權(quán)力的梳理,不是權(quán)力的賦予,不能作為確定政府權(quán)力職責(zé)的授權(quán)依據(jù)�，F(xiàn)代法治社會,對政府權(quán)力而言,奉行的原則是法無授權(quán)不可為。這就意味著,政府權(quán)力必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動,必須遵循法定的主體、權(quán)限、條件和程序行使、履行職責(zé)。權(quán)力清單記載行政機(jī)關(guān)有哪些權(quán)力以及這些權(quán)力的行使主體、權(quán)限、程序,不可混淆的是,這些權(quán)力由清單記載和羅列,卻不是清單所授予的,支撐清單的是這些權(quán)力背后的法律、法規(guī)和規(guī)章。這也是指導(dǎo)意見特別強(qiáng)調(diào)依法律法規(guī)審核確認(rèn)的意義所在。因此,在行政執(zhí)法和司法審判中,確定政府權(quán)力有無、大小及運(yùn)行機(jī)制等,不能只看權(quán)力清單,而必須透過清單看到背后的法律法規(guī)和規(guī)章,這是權(quán)力法定的內(nèi)在要求。

三是權(quán)力清單的規(guī)制對象是權(quán)力行政,不宜作為政府提供服務(wù)行政的限制。深化政府管理體制改革的重要內(nèi)容,既包括對行政權(quán)力的規(guī)制和監(jiān)督,也包括轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)新行政管理方式。特別是在從過去傳統(tǒng)管制型政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中,行政職能的履行日益多元化、多主體化、多方式化。政府行使對相對人不利的權(quán)力行為,必須有嚴(yán)格的法律依據(jù),不得在法外行政。但服務(wù)型政府又提倡和鼓勵政府推行行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政和解等非權(quán)力強(qiáng)制行為方式,而后者由于自身性質(zhì)及其他客觀原因的制約不太可能被列入權(quán)力清單,且現(xiàn)行法律也不可能為這些新型的行政行為方式提供足夠的法律支撐。因此,權(quán)力清單的目的主要在于規(guī)制權(quán)力強(qiáng)制行為,不能成為政府拒絕提供多元化服務(wù),或者排除柔性行政方式的理由和借口。

由此可見,將來權(quán)力清單的梳理和公布,具有自身的限度,只是法治政府建設(shè)的第一步,為規(guī)制和調(diào)整政府權(quán)力,改進(jìn)政府行為方式,提供了從源頭治理的基礎(chǔ)。如何將清單上的權(quán)力切實關(guān)進(jìn)制度的籠子里,才是下一步深化改革的難點和關(guān)鍵。

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