時事評論：制定良法是依法治國的前提

　　十二屆全國人大三次會議審議通過了立法法修改決定。立法法的修改完善，對于充分發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，必將發(fā)揮積極作用。立法是國家創(chuàng)制法律的活動，制定良法是依法治國的前提。為此，需要圍繞提高立法質(zhì)量在多個環(huán)節(jié)上努力。

　　判斷一部法律是不是良法有多種標(biāo)準(zhǔn)。比如，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)就是看法律設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任是否科學(xué)、合理、配套或者存有漏洞，法律本身各個條文之間、法律與法律之間是否協(xié)調(diào)一致；正義標(biāo)準(zhǔn)就是看法律是否公正，是否符合社會主流價值觀和公序良俗；社會標(biāo)準(zhǔn)就是看法律是否能夠反映社會現(xiàn)狀、滿足社會需要。這些標(biāo)準(zhǔn)在不同層面發(fā)揮作用，但歸根結(jié)底要看法律是否能解決它所針對的社會問題。如果不能解決現(xiàn)實問題，或者實際操作性不強(qiáng)、不管用，它就會成為一紙空文。

　　立法要解決社會問題，首先需要符合實際，即符合立法所調(diào)整的社會關(guān)系的發(fā)展規(guī)律。立法是立規(guī)矩，但這個規(guī)矩不能出自立法者主觀臆斷，也不能源于對事物的片面認(rèn)識，而應(yīng)考慮到矛盾的方方面面。在有些情況下，立法是否符合實際依賴于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，比如食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品安全標(biāo)準(zhǔn)、建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等。但在有些情況下，不能單純以科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，還要考慮社會文化等因素。比如一些大城市禁放煙花爆竹的規(guī)定，如果單純從科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)來看，無疑是科學(xué)的，因為燃放煙花爆竹會帶來空氣污染，帶來人身和財產(chǎn)的損害。但從現(xiàn)實情況看，很多人心理上難以接受完全禁放，這里有民俗和文化上的原因。這就需要在禁止與放開之間找到平衡，從禁放改為限放，并在煙花爆竹的生產(chǎn)與銷售等環(huán)節(jié)加以控制，在污染嚴(yán)重時進(jìn)行管制，從而既滿足民俗需要，又讓燃放造成的危害降到較低程度。

　　立法需要擴(kuò)大民主，廣泛征求人民群眾意見。當(dāng)前，公眾參與立法的積極性日益提高。近年來，許多與群眾利益密切相關(guān)的立法草案，如物權(quán)法、勞動合同法、個人所得稅法等，都征求到十幾萬條意見。立法起草部門應(yīng)認(rèn)真對待群眾意見，在歸納整理、合理吸收基礎(chǔ)上對草案做進(jìn)一步修改，必要時再次公布修改草案征求意見。一部法律出臺往往需要聽取不同群體的意見，如道路交通管理法，既需要征求交管部門的意見，也需要征求駕駛員、行人和保險公司的意見。如果只征求某一方面的意見，立法就可能片面。新修訂的立法法規(guī)定，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會主導(dǎo)立法，因為相對于行政管理部門而言，人大可以更客觀公正地綜合考慮各方面意見。這就需要在立法權(quán)限范圍內(nèi)制定完備的立法程序，嚴(yán)格依照程序進(jìn)行立法。這是保證立法質(zhì)量的前提。

　　此外，必須加強(qiáng)對立法的監(jiān)督。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督是一項基本法律原則。立法權(quán)是一項十分重要的國家權(quán)力。因為立法是為國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人立規(guī)矩的活動，規(guī)定什么是合法、違法和犯罪，甚至決定公民個人生命、自由和財產(chǎn)處分。因此，對立法機(jī)關(guān)來說，行使這項權(quán)力必須十分慎重。立法機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)，同樣負(fù)有立法責(zé)任，必須遵照立法權(quán)限和立法程序進(jìn)行立法。立法權(quán)的行使也需要得到有效監(jiān)督，當(dāng)制定的規(guī)范性文件不符合憲法法律時，或者立法超越權(quán)限、違反立法程序時，也應(yīng)對立法機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)。立法監(jiān)督的主要功能是保證法治統(tǒng)一，保證立法符合憲法、下位法符合上位法。擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，是這次立法法修改的一項重要內(nèi)容。一方面，中央有專屬的立法范圍，把握法律在全國統(tǒng)一適用的原則和方向；另一方面，也需調(diào)動地方積極性，加強(qiáng)地方立法，在實施中央立法時充分考慮地方特點。立法法把設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限制在城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等范圍內(nèi)，并在程序上報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行，這有利于立法監(jiān)督機(jī)制真正發(fā)揮作用。

　　（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國立法學(xué)研究會常務(wù)副會長）

　　《 人民日報 》（ 2015年04月17日 07 版）

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