時政熱點：“治理型干旱”帶來的啟示

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近年來，在田野調查中常會發(fā)現(xiàn)“最后一公里”的問題：國家每年向農村投入數(shù)以萬億計的資金，修建大型水利設施、通村公路、鄉(xiāng)村圖書館、農技服務站，為農民提供基礎設施、公共服務。但是一些落實上的障礙，導致惠農工程最終難以發(fā)揮作用。

表面上看，“最后一公里”是工程問題。比如，水利設施竣工了，但是農民田間地頭的毛渠不通，致使大中型水利設施難以發(fā)揮實效;鄉(xiāng)村圖書館建成了，卻因為管理不配套，農民無法使用;農技服務站設立了，卻缺少向農民推廣農業(yè)技術的動力與積極性……似乎政府只需要繼續(xù)投入更多資金即可完工，但事實并非如此簡單。

　這實際上是一個治理問題、組織問題。以灌溉為例，即使國家修建了完善的水利設施，把分散的農戶協(xié)調起來使用水利設施卻不容易。這需要分攤水費，需要農戶協(xié)商形成共同意志，只要有一戶想“搭便車”，就會有更多農戶跟進，從而導致使用大中型水利設施的行動失敗。有人稱這種現(xiàn)象導致的干旱為“治理型干旱”，以區(qū)別于氣候型干旱或工程型干旱。治理型干旱，不是真的干旱，也不是現(xiàn)有工程無法將水抽到田里，而是農村基層組織渙散無力，不能組織農民分攤用水成本和護渠費用。

再比如農業(yè)技術推廣。農業(yè)的前途在于科技，國家也十分重視科技，但是基層農技站卻在村莊中缺少支點。農技員進村了，村社組織如果不愿積極配合，農技員不可能進行農田試驗和農技推廣。結果很可能是，無論農技站如何建設，卻很難與農民群眾的需要結合起來。

深入解剖這些例子就會發(fā)現(xiàn)，“最后一公里”問題之所以反復出現(xiàn)，就在于政策落地缺少一個組織支點。解決“最后一公里”的問題，就需要加強農村基層組織建設。惟有經過基層組織的協(xié)調，國家政策在向下延伸過程中，才能找到落到實處的支點;農民利益在向上凝聚過程中，才能獲得集體行動的載體。正所謂，國家治理能力的關鍵不僅在于辦大事的能力，而且在于辦小事的能力。要辦成小事，就需要有堅強的基層組織。

可以說，哪里基層組織健全，哪里的惠農政策就能落地有聲。比如說，成都市在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)建設時建立了村民議事會制度，其中關鍵是，每年由政府定額撥付20萬—30萬元公共品建設資金，由村民議事會來議決使用。實踐的結果是，通過村民議事會來議決自上而下轉移到村的公共資金，提高了村民的參與意識，形成了真正基于村民利益的公共意志。也就是說，國家資源下鄉(xiāng)了，農民獲得實惠，村社組織的權威性也大為提高。

當城鎮(zhèn)化浪潮席卷而來，土地承包人與土地耕種者逐漸分離，將使農戶分散經營的利益關系更加復雜。在此情況下，如何加強農村基層組織建設，為國家政策落地提供一個堅強的杠桿，解決惠農政策的“最后一公里”問題，這是治理能力的考驗，也是深化改革的契機。

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