時政熱點(diǎn):環(huán)境終身追責(zé)倒逼官員終身負(fù)責(zé)

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中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點(diǎn)方案》。主要目標(biāo)就是探索并逐步形成一套比較成熟、符合實(shí)際的審計規(guī)范，明確審計對象、審計內(nèi)容、審計評價標(biāo)準(zhǔn)、審計責(zé)任界定、審計結(jié)果運(yùn)用等，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

干部離任審計應(yīng)成為一把利劍

譚浩俊

合理利用和有效保護(hù)自然資源資產(chǎn)，推動生態(tài)環(huán)境改善，提高生態(tài)環(huán)境安全，已成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中最為重要和緊迫的一項工作。如果再不加強(qiáng)對自然資源資產(chǎn)的保護(hù)，再不重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展會受到嚴(yán)重制約，而且即便經(jīng)濟(jì)總量上去了，居民的生活水平和質(zhì)量也難以得到提高。

對保護(hù)自然資源資產(chǎn)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全，從決策層來說，早已形成共識，并出臺了一系列的政策法規(guī)，以立法方式剛性確定了環(huán)保投入，對破壞自然資源資產(chǎn)、損害生態(tài)環(huán)境安全的行為，也加大了處罰力度。但是，從實(shí)際情況來看，效果并不理想。一個很重要的原因，就是地方政府的發(fā)展理念上還存在較大問題，官員對政績的渴求遠(yuǎn)勝于對自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全的維護(hù)。也正因?yàn)槿绱�，政策法律就更多地成為一種擺設(shè)，無法對官員的行為形成有效約束。

從這些年來各類損害自然資源資產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境安全的案件處理來看，盡管從表面看也都有官員受到了處理，有的甚至還比較嚴(yán)厲，但是，仔細(xì)分析就不難發(fā)現(xiàn)，這些處理常常局限于表層，局限于對幾個所謂的“直接責(zé)任人”進(jìn)行處理，而真正的推手——地方政府主要負(fù)責(zé)人，卻一般都躲在幕后，沒有被追究責(zé)任，甚至還被當(dāng)作處理這些案件的“英雄”。

而必須注意的一個事實(shí)是，這些案件當(dāng)中，相當(dāng)一部分的責(zé)任都在當(dāng)?shù)卣�府，是�?dāng)?shù)卣�府縱容和默認(rèn)了這些案件的發(fā)生。那么，政府主要負(fù)責(zé)人自然應(yīng)當(dāng)成為案件的主要責(zé)任人。否則，就不可能對其產(chǎn)生任何的約束和規(guī)范。

很顯然，把領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全維護(hù)方面的責(zé)任，用審計的方式予以約束，并把離任審計與任中審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以及其他專業(yè)審計結(jié)合起來，全面、客觀、公正評價領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全維護(hù)方面的功過，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，毫無疑問會對自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全維護(hù)發(fā)揮非常重要的作用。因?yàn)�，一旦增加了這道“防火墻”，即便一位領(lǐng)導(dǎo)干部在某地做了再多的事、取得了再大的成績，如果自然資源資產(chǎn)保護(hù)不力、環(huán)境安全存在很大問題，仍然功不抵過，要受到嚴(yán)厲的處罰。自然，可以倒逼官員對自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境安全的敬畏，倒逼官員處理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，倒逼官員樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。

需要注意的是，由于自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全內(nèi)容非常廣泛，考核的標(biāo)準(zhǔn)也很多，難度很大。一方面，如何制定科學(xué)、合理、規(guī)范、統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)與考核體系，以便于審計部門在對官員的行為進(jìn)行審計時予以參考，非常重要。否則，審計部門會無從下手;另一方面，對審計部門來說，如何從業(yè)務(wù)上盡快適應(yīng)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全維護(hù)的審計工作，配備和培訓(xùn)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，對此項工作能否順利展開，也相當(dāng)重要。當(dāng)然，最重要的自然是審計結(jié)果能夠與官員的政治前途掛鉤，能夠不被懸置、不被虛化。也只有這樣，才能真正對官員形成約束力、影響力、震懾力，成為懸在各級政府及其官員頭上的一把利劍。自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全維護(hù)工作也才能真正被重視，真正成為各級政府及其官員的自覺行動。

終身問責(zé)須突破激流與暗礁

齊岳

將一時一地的環(huán)境績效與主政官員的政治生命全面“綁定”，的確能在領(lǐng)導(dǎo)干部的心里帶來不小沖擊，使這些人民公仆在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時不得不多思量環(huán)境成本。古人治水曾有“束水沖沙”之法，干部環(huán)境責(zé)任終身問責(zé)制聚焦責(zé)任人，也有望成為沖刷我國環(huán)保沉疴的激流。

環(huán)保問責(zé)理應(yīng)屬于“績效問責(zé)”的一類，是基于結(jié)果的考核。這里面的問題是如何界定清楚有關(guān)人員對結(jié)果的負(fù)責(zé)程度。比如，某地發(fā)生了化工廠泄露的事故，造成重大人員傷亡，并留下嚴(yán)重的環(huán)境后遺癥。這中間，廠方可能有其責(zé)任，操作人員沒有嚴(yán)格按照流程來操作;環(huán)境監(jiān)測人員可能有其責(zé)任，沒有充分重視此前略有異常的污染物指標(biāo);環(huán)評人員可能有其責(zé)任，工廠選址投產(chǎn)之初沒有完善考慮附近環(huán)境對于類似事故的承受力;主政官員也可能有其責(zé)任，批復(fù)了尚有安全瑕疵的工廠投資方案;甚至事故之后的消防和救護(hù)工作也存在混亂現(xiàn)象，沒能盡最大可能挽救生命。這種責(zé)任分散的現(xiàn)象可以說是常態(tài)。如今我們強(qiáng)調(diào)對于主政官員的終身問責(zé)，是不得已而為之。

我國的政治生態(tài)之下，由上而下的行政命令傳導(dǎo)效率高于由下自上的行政反饋擴(kuò)散效率。因此主政官員最有能力去減少其他環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的問題。讓市長在事前就督促下屬環(huán)保局做好環(huán)評、監(jiān)測，讓消防和醫(yī)療部門舉行更有針對性的搶救演戲，其可行性就遠(yuǎn)高于讓這些機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)、共同提高這種安排。同時，從事后追責(zé)的角度來講，這也是最為省事、經(jīng)濟(jì)的方式。查辦一個人比問責(zé)一大群人要容易得多。

這對于主政官員本人來說可能不盡公平，尤其是還要終身問責(zé)，這意味著后續(xù)各方面出現(xiàn)的各種問題也會匯總算到自己頭上，但這種責(zé)任與其權(quán)力是相匹配的。

這種聚焦同時又是有難度的。此次深改組會議，將環(huán)境審計定位為“探索”性質(zhì)的試點(diǎn)工作，各方面都有待起步。但最需要探索的不是審計技術(shù)本身，而是審計結(jié)果的“硬化”問題。政府部門歷來有“軟約束”現(xiàn)象。一段時間之內(nèi)，地方政府與國企借債不怕借得多或者利息高，因?yàn)橹�道如果還不起總還可以找銀行或者上級政府協(xié)調(diào)。所以一開始制定好的預(yù)算、規(guī)矩，就都成了軟搭搭的繩子，起不到約束的作用。環(huán)境審計的最后必然呈現(xiàn)為類似預(yù)算的形式，規(guī)定多長時間之內(nèi)環(huán)境資源不能消耗到何種程度。這樣的約束即便以終身問責(zé)的形式出現(xiàn)，可能對于當(dāng)事官員來說仍然不夠有威脅——總想著出了問題跟環(huán)保局打個招呼，或者通過上級來施壓一下就好——到頭來淪為無用的擺設(shè)。

另一方面，環(huán)境問責(zé)和審計是更多針對結(jié)果而非流程，那么環(huán)保制度的問題該問責(zé)于誰?有可能一場事故查到最后，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人個個都是按規(guī)矩辦事，但就是規(guī)矩本身出了問題。地方主政官員往往缺乏增設(shè)或削減機(jī)構(gòu)的能力，也不會貿(mào)然挑戰(zhàn)之前人大通過的法律。但不同辦局之間溝通不暢、數(shù)據(jù)沒有共享等問題，往往抹滅了在最開始消除問題的機(jī)會。一些時過境遷不再適用的法令，在新形勢下也可能成環(huán)境隱患滋生的土壤。如果一路問責(zé)到這些地方，并把結(jié)果都讓主政官員承擔(dān)，那么即便懲罰了當(dāng)事人恐怕也沒有什么實(shí)際作用。其他官員固然惶恐，但面對既有制度體系依舊無能為力。

所以這種問責(zé)制度存在明顯的“暗礁”。如果不能有效應(yīng)對，那么制度可能會被束之高閣，或者只有隔靴搔癢之用。針對軟約束的問題，提高審計署地位、加強(qiáng)審計結(jié)果客觀性和專業(yè)性等，應(yīng)是努力方向;針對流程問責(zé)問題，則要更多從上下級政府之間關(guān)系和立法效率著手，找到破解之道。愿激流沖開沙土淤泥，不被暗礁繞成漩渦。

 

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