基于國家治理的財政改革新思維

　　十八屆三中全會關于全面深化改革的決定標志著我國改革進入一個全新的歷史時期，具有改革里程碑意義。這次提出的改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，促進國家治理體系和治理能力的現代化。把全面深化改革的總目標聚焦到“國家治理”上，反映出著眼于整體性、系統(tǒng)性的改革新思維。

　　與此相適應，財政改革也有了新認識、新思路和新舉措，充分體現出全面深化改革的新思維和改革的新力度。

　　一，對財政的職能作用有了新認識。把財政定位為“國家治理的基礎”，這是在新的歷史條件下對財政的一種新認識。這種認識突破了傳統(tǒng)的經濟學思維和工具化思維。在現行學科門類中，財政學屬于經濟學的應用學科，對財政的理解長期以來僅局限于經濟學，一提到財政，就認為只是一個經濟問題；一提到財政政策就認為僅是經濟政策。這種局限性，使財政過度工具化，財政被視為政府政策工具箱里的類似扳手、鉗子之類的工具，憑著施政者的喜好，隨取隨用，隨用隨取，缺乏穩(wěn)定性和權威性。這種過度工具化的產生，在理論源頭上與凱恩斯主義是聯系在一起。在缺乏財政法治傳統(tǒng)的我國，過度工具化尤為突出。不言而喻，作為國家治理的基礎，財政過度工具化，意味著國家治理潛藏著公共風險。歐盟主權債務危機的發(fā)生就已經是一個證明。

　　順著“財政是國家治理的基礎”這個內在邏輯，財政的職能作用就不只是反映在經濟方面，而是體現在包括經濟、社會和政治等各個方面。在改革的決定中，明確提出財政既要優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一方面發(fā)揮經濟職能作用，也要在促進社會公平方面發(fā)揮社會職能作用。這就是說，財政要把效率與公平有機地融合在一起，使二者有機結合。對一個國家來說，效率與公平的關系得到了正確處理，公平的發(fā)展與發(fā)展的公平同時具備，也就為國家的長治久安提供了保障。這無疑構成財政的另一種功能：政治保障功能。效率與公平的有機結合內含到財稅體制之中，民眾滿意了，社會和諧了，就表明這個財稅體制是科學的，國家長治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強調“制度保障”，比過去常說的“財力保障”更具有法治、規(guī)范這樣的深層內涵，這也是財政作為國家治理基礎這個邏輯的自然延伸。

　　不難看出，對財政職能作用的這種新認識，為財政改革新思路做了扎實的理論鋪墊。

　　二．財政改革有了新思路。對財政有一個新的定位，財政“怎么改”就心中有數了。作為國家治理的基礎，財政的健康與穩(wěn)定就變得極其重要，就像房屋的地基，若出現變形、松動，房屋就有垮塌的危險。而要保持財政的健康與穩(wěn)定，法治是前提。因此，在這次改革的決定中，“法”字當頭，在“明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、提高效率”的前面，凸顯“完善立法”。這也意味著法治理念、法治思維要貫穿于整個財政改革過程之中以及財政改革的各個方面和各個環(huán)節(jié)。這方面是有教訓的，如房產稅改革試點，就曾經飽受合法性的質疑。故而在改革的決定中十分明確地提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革”。有了法治的基礎，建立民主、科學的現代財政制度才有可能。在法治基礎上，事權明確、預算透明、制度高效，這些也都是現代財政制度的基本特征。對這些基本特征加以明確，實際上也就是明確了構建現代財政制度的基本思路。

　　不僅如此，在決定中強調要“發(fā)揮中央與地方兩個積極性”。這看似老生常談，實際上蘊含新意。通過財政改革，建立現代財政制度，光靠中央一個積極性不行，還需要發(fā)揮地方的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在這里，值得深入思考的是，為什么沒有提要發(fā)揮五級政府的“五個”積極性，而只說“兩個”積極性呢？從國家治理的角度來觀察，這個老生常談的背后隱含著國家治理架構的設置，即從縱向來看，國家治理實行兩級架構：一級是國家（中央）層面的，另一級是地方層面的。省以下都屬于“地方治理”，在性質上，與國家（中央）治理是不同的。這意味著當前推行的分權改革在整體架構上是實行兩級分權，而不是等量齊觀的五級政府之間的分權。兩級分權架構實際上已經日益清晰，除了立法體制、稅收征管早已實行國家、地方兩級之外，司法制度、監(jiān)管制度也開始趨向兩級架構，并體現在新一輪改革的思路之中。這為財政體制改革提供了預設前提。

　　按照兩級分權思路，財政改革應在兩個層面展開：國家財政和地方財政。前者的一個重要內容是中央與地方財政關系，后者的一個核心問題是地方內部省市縣鄉(xiāng)之間的財政關系。兩級治理，表明國家財政體制是統(tǒng)一的，中央與地方財政關系的處理遵循統(tǒng)一規(guī)則，在當前依然要堅持和完善分稅制，中央的稅基全國統(tǒng)一；而地方治理、地方財政體制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方財政改革應充分考慮人口、面積、發(fā)展水平、社會條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動地方治理能力的現代化與地方財政改革。在中央統(tǒng)一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束，這是調動地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩(wěn)定統(tǒng)一，活而不亂的條件。

　　三．提出了財政改革新舉措，也就是改革的內容，即“改什么”。

　　這主要是圍繞“三個制度”來展開：

　　第一，改進預算管理制度。其中內容相當豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預算要全面規(guī)范公開透明之外，在預算審核、重點支出、預算平衡機制、財務報告、債務管理、轉移支付等等方面都提出了改革新舉措。例如，在預算審核方面，將審核重點從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模轉向支出與政策，以解決“順周期”的問題。重點放在收支差額上，將導致政府的順周期行為，在經濟熱的時候，財政收入增長快，傾向于少收，或擴大開支；而在經濟冷的時候，財政收入增長慢，怕不平衡和擴大赤字，反而盡力多收或減少開支。這樣一來，政府財政行為不但不能熨平經濟波動，反而是不由自主地強化了經濟波動。再如教育、農業(yè)等重點支出與財政收支增幅或與國民生產總值掛鉤，破壞了預算的整體性，割裂了預算的完整性，并使重點支出單純在“錢”字上做文章，容易忽略相關體制機制的改革，而且全國各地機械執(zhí)行這種掛鉤辦法，導致重點支出在有的地方錢多花不了，而有的地方錢不夠，造成資金使用上的浪費。

　　第二，完善稅收制度。對重要稅種，如增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅、環(huán)境稅都釋放出了十分明確的改革信號。這其中每一個稅種的改革都涉及面廣泛，牽涉到國家、企業(yè)和個人利益，具有很強的輻射力。營改增要讓營業(yè)稅全面退出，用增值稅取而代之，其減稅效應顯著，靜態(tài)計算總計應有幾千億元的規(guī)模。消費稅擴大范圍，有利于發(fā)揮其調節(jié)生產、消費的功能，也有助于調節(jié)分配差距。個人所得稅擴大綜合征收范圍，縮小分項征收范圍，有利于稅收公平原則的落實。房產稅擴大到個人住宅，既可增加地方收入來源，也能在一定程度上調節(jié)住房消費，有利于節(jié)約土地和住房資源，同時對分配、房地產市場的健康發(fā)展也有積極作用。擴大資源稅范圍，實行從價計征，發(fā)揮資源稅的規(guī)制作用，規(guī)范資源開發(fā)使用主體行為，對保護抑制生態(tài)環(huán)境具有積極作用。排污收費改為環(huán)境稅，可通過稅收的權威性來強化對排污行為的約束，促進國家環(huán)境治理能力提升。

　　稅制改革著眼于系統(tǒng)性，注重各個稅種之間的功能協調和整體配合，稅收法治優(yōu)先，兼顧當前現實條件，構建現代稅收制度，這是新一輪稅制改革的基本思路。

　　第三，建立事權和支出責任相適應的制度。提“支出責任”，強化了“事”與“錢”的結合，也可以說，支出責任是財力與事權之間不可或缺的橋梁，任何財力，只有指向具體的事權履行，才會轉化為一級政府的支出責任，即花錢辦事的責任。因此，事權和支出責任相適應，更有利于中央與地方以及地方內部實現財力與事權相匹配。這里的“事權”概念側重于事權履行，或執(zhí)行權。每一項完整事權包含四個基本要素：決策權、執(zhí)行權、支出責任和監(jiān)督權。由于我國事權劃分是按照事權的要素來劃分的，在國家層面，即在中央地方之間形成了“中央決策、地方執(zhí)行”的整體格局，這與我國單一制的國家結構形式是相適應的。在地方層面，也形成了“上級決策，下面執(zhí)行”的事權劃分格局。與這種事權劃分格局相適應，明晰中央與地方的支出責任就變得極其重要。事權履行重心過度地下移，容易引發(fā)國家治理風險，適度上移事權履行，并相應上移支出責任是必要的。因此，在改革的決定中，提出了中央事權、中央地方共同事權和地方事權的劃分，就進一步明晰事權履行和相應支出責任指出了明確的改革路徑。

　　（作者系財政部財政科學研究所副所長）

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