改革就是制度創(chuàng)新和制度建設(shè)

　　改革就是制度創(chuàng)新和制度建設(shè)

　　陳憲

　　建設(shè)基礎(chǔ)性制度的改革，肯定會(huì)觸及深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和復(fù)雜的利益關(guān)系。但是，正如習(xí)近平總書記所說，“中國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭。這個(gè)時(shí)候就要一鼓作氣。畏葸不前不僅不能前進(jìn)，而且可能前功盡棄�！睂⒏母锞劢褂诨�礎(chǔ)性制度建設(shè)，就需要這樣的決心和勇氣

　　要從制度上堵塞漏洞

　　日前，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。他同時(shí)指出，保障性住房建設(shè)是一件利國(guó)利民的大好事，但要把這件好事辦好、真正使需要幫助的住房困難群眾受益，就必須加強(qiáng)管理，在準(zhǔn)入、使用、退出等方面建立規(guī)范機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源公平善用。要堅(jiān)持公平分配，使該保障的群眾真正受益。要對(duì)非法占有保障性住房行為進(jìn)行有效治理，同時(shí)要從制度上堵塞漏洞、加以防范。對(duì)非法占有保障性住房的，要依法依規(guī)懲處。以往的實(shí)踐告訴我們，這里的規(guī)范機(jī)制和制度必須包括個(gè)人（家庭）收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。這項(xiàng)基礎(chǔ)性制度缺位，導(dǎo)致廉租房分配和經(jīng)濟(jì)適用房（共有產(chǎn)權(quán)房和限價(jià)房）配售產(chǎn)生了防不勝防的問題。

　　近期以來，關(guān)于擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)和適時(shí)開征遺產(chǎn)稅的討論也頻現(xiàn)報(bào)端。以遺產(chǎn)稅為例，已有專家指出，其開征的最大難點(diǎn)不是遺產(chǎn)稅法的缺位，而是公民的死亡報(bào)告制度、個(gè)人收入申報(bào)和財(cái)產(chǎn)登記制度、個(gè)人財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度、個(gè)人財(cái)產(chǎn)公證制度等硬條件的缺位或不健全。如果連納稅人的婚姻家庭情況，所擁有的房產(chǎn)、金融資產(chǎn)、公司股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人壽保險(xiǎn)、家庭信托、境外財(cái)產(chǎn)及海外移民等情況都無從掌握，遺產(chǎn)稅即使開征，執(zhí)行起來也勢(shì)必走樣，容易淪為剝奪部分人財(cái)產(chǎn)的選擇性執(zhí)法。在以上諸項(xiàng)制度中，個(gè)人收入申報(bào)和財(cái)產(chǎn)登記制度又是一項(xiàng)關(guān)鍵性制度。征收房產(chǎn)稅也存在類似的問題，其擴(kuò)大試點(diǎn)的一個(gè)重要前提，就是以家庭為單位的房產(chǎn)登記、評(píng)估和公證等制度必須是基本健全的，其中房產(chǎn)登記是收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的重要組成部分。

　　以往理解存在一些偏差

　　以往對(duì)個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理解存在一些偏差：比較簡(jiǎn)單地將其主要作為防止腐敗發(fā)生的有效手段。當(dāng)然，個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是極具約束力的反腐敗機(jī)制。最早起源于240多年前瑞典的家庭財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度被稱作一項(xiàng)“陽光法案”。早在1766年，瑞典公民就有權(quán)查看從一般官員直到首相的納稅清單，這個(gè)制度一直被延續(xù)下來，并被世界許多國(guó)家借鑒。由于其反腐敗效果被實(shí)施該制度的眾多國(guó)家所驗(yàn)證，所以，至20世紀(jì)80年代后，該制度逐漸為大多數(shù)國(guó)家所采用并完善。但是，我們要說，這只是其重要功能之一。

　　個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是現(xiàn)代文明國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，它除了具有反腐敗的作用，還具有諸多更加一般化的作用，一如本文所關(guān)注的，在征收相關(guān)稅收時(shí)的作用，在特定人群中分配公共資源和社會(huì)福利的作用。也就是說，如果沒有個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，或者這個(gè)制度不盡完善，那么，我們?cè)谡魇諅�(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，以及分配公共資源和社會(huì)福利時(shí)將發(fā)生難以估量和糾正的錯(cuò)誤，進(jìn)而產(chǎn)生巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，即人們享有自己行為的收益，而將成本轉(zhuǎn)嫁給別人，從而造成他人損失的可能性。因此，我們要從這個(gè)更加一般的層面來認(rèn)識(shí)建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的重大意義。

　　觸及深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾

　　在我國(guó)現(xiàn)階段，另一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)是土地制度，尤其是農(nóng)村集體土地制度的改革與建設(shè)。如果說個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要與城鎮(zhèn)居民有關(guān)，那么，農(nóng)村集體土地制度就與農(nóng)民和農(nóng)民工的利益息息相關(guān)。對(duì)于廣大農(nóng)民和農(nóng)民工來說，在農(nóng)村集體土地制度改革的基礎(chǔ)上，再配套以就業(yè)制度和社會(huì)保障制度的建設(shè)，以及基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，存在于中國(guó)社會(huì)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“三農(nóng)”問題就將得到根本性的改善�？梢姡�必須從土地制度這項(xiàng)基礎(chǔ)性制度入手，才能逐步緩解和徹底解決長(zhǎng)期困擾我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大癥結(jié)性難題。

　　我們深知，建設(shè)基礎(chǔ)性制度的改革，肯定會(huì)觸及深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和復(fù)雜的利益關(guān)系。但是，正如習(xí)近平總書記所說，“中國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭。這個(gè)時(shí)候就要一鼓作氣。畏葸不前不僅不能前進(jìn)，而且可能前功盡棄�！睂⒏母锞劢褂诨�礎(chǔ)性制度建設(shè)，就需要這樣的決心和勇氣。

　　改革就是制度創(chuàng)新和制度建設(shè)。將改革聚焦于基礎(chǔ)性制度建設(shè)，不僅是全面深化改革的需要，也是建設(shè)現(xiàn)代文明國(guó)家的需要�；�于建設(shè)現(xiàn)代文明國(guó)家的目標(biāo)，我們?cè)诨�礎(chǔ)性制度建設(shè)方面還任重道遠(yuǎn)。唯有這樣認(rèn)識(shí)問題，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性才能得到具體地體現(xiàn)，才能最終確保改革的成功。

　�。ㄗ髡邽樯虾＝煌ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，執(zhí)行院長(zhǎng)）

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